Булгакова С.О.(ру) История казначейства (2002)

2.1. Бюджетный процесс и его участники

Бюджетный процесс - это регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджетов, их исполнения и контроль за выполнением, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, входящих в бюджетную систему Украина.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий:

1. Подготовка и подача органами исполнительной власти Верховной Раде Автономной Республики Крым, областным, районным и местным советам документов, необходимых для составления бюджетной

резолюции и бюджетных предложений органов местного самоуправления.

Бюджетная резолюция Верховной Рады Украины на соответствующий бюджетный год определяет основы бюджетной политики и основные параметры и нормативы государственного бюджета, распределение выполнения государственных полномочий между бюджетами разных уровней и другие положения, необходимые для составления бюджетов на следующий бюджетный период.

Бюджетная резолюция и бюджетные предложения являются обязательными к учету при составлении проектов Государственного бюджета Украины и бюджетов самоуправления.

Бюджетные предложения Верховной Рады Автономной Республики Крым областных, районных и местных советов на следующий бюджетный

период соответственно утверждаются постановлениями Верховной Рады Автономной Республики Крым, решениями органов местного самоуправления, которые определяют объемы доходов и расходов на выполнение делегированных государственных полномочий и оформляются в виде проекта соответствующего бюджета на следующий бюджетный период по единой бюджетной классификации.

2. Подготовка и принятие Бюджетной резолюции и бюджетных предложений органов местного самоуправления.

3. Составление проектов местных бюджетов и проекта Государственного бюджета Украины.

4. Рассмотрение и принятие закона о Государственном бюджете Украины, постановления или решение о бюджете органов местного самоуправления.

5. Внесение при необходимости изменений и дополнений в бюджеты разных уровней.

6. Исполнение бюджета.

7. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Составление проекта Государственного бюджета является одним из главных этапов бюджетного процесса. Бюджетное планирование - это централизованное распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода по всем звеньям бюджетной системы и видах финансовых планов на основании Государственной программы экономического и социального развития Украины.

Бюджетное планирование включает:

1. Сводного бюджетного планирования - осуществляется на уровне государства, Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя;

2. Адресного бюджетного планирования, цель которого - установление конкретных связей всех финансовых планов отраслей экономики с бюджетом.

Составлению проекта Государственного бюджета предшествует разработка Основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины на плановый год с выделением показателей:

• объема валового внутреннего продукта;

• национального дохода;

• сводного баланса финансовых ресурсов;

• баланса доходов и расходов населения;

• платежного баланса;

• валютного плана.

Эти показатели разрабатываются до 1 июня года, предшествующего плановому Министерством экономики Украины с участием Министерства финансов Украины, Национального банка Украина, других министерств и ведомств.

1. Сводное бюджетное планирование происходит по следующим

этапам:

1 января Верховная Рада Украины не позднее 15 июня текущего года разрабатывает и направляет Президенту Украины специальное постановление - Бюджетную резолюцию.

Правила оформления проекта закона о Государственном бюджете Украины утверждаются Верховной Радой Украины.

1.2. Кабинет Министров Украины организует составление проекта Государственного бюджета Украина в соответствии с принципами государственного регулирования экономического и социального развития Украины, межгосударственных отношений, определенных Верховной Радой Украины в бюджетной резолюции. Отклонения от требований бюджетной резолюции должны быть мотивированные и указаны отдельно.

1.3. Министерство финансов Украины на основании основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины на плановый год и финансовых возможностей государства составляет предварительный проект сводного бюджета Украины и доводит соответствующие прогнозные показатели до министерств, ведомств, других органов государственной исполнительной власти.

1.4. Министерства, ведомства, другие органы государственной власти в двухнедельный срок рассматривают доведенные до них показатели проекта сводного бюджета и подают Министерству финансов Украины свои предложения с соответствующими расчетами и обоснованиями.

1.5. Министерство финансов Украины рассматривает предложения с участием представителей соответствующих министерств и ведомств, других органов исполнительной власти, готовит проекты сводного и Государственного бюджетов Украины и до 15 августа подает их на рассмотрение Кабинета Министров Украины, а по вопросам, не согласованных с министерствами, ведомствами и другими органами государственной исполнительной

, Власти докладывает Кабинету Министров Украины.

1.6. Кабинет Министров Украины на своем заседании рассматривает проект закона о Государственный бюджет Украины, принимает окончательное решение относительно закона и представляет его Президенту Украины.

1.7. Президент Украины рассматривает проект закона о Государственном бюджете Украины и, при отсутствии замечаний, вносит его Верховной Раде Украины до 15 сентября текущего года. Если Президент Украины не подаст до 15 сентября проект закона о Государственном бюджете Украины, Верховная Рада Украины может рассмотреть вопрос о причин нарушения срока подачи проекта и ответственности должностных лиц.

К проекту закона прилагаются:

• основные прогнозные макропоказатели экономического и социального раз-

развития Украины на плановый год;

• сводный баланс финансовых ресурсов Украины;

• основные направления бюджетной и налоговой политики, предложения по И взаимоотношений Государственного бюджета Украины с бюджетами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя;

• объемы централизованных государственных капитальных вложений с расчетами и обоснованиями по отдельным позициям;

• общие показатели сводного бюджета Украины.

До всех показателей доходов и расходов Государственного бюджета, указанных в проекте закона о Государственном бюджете Украины отдельно прилагаются расчеты и обоснования. Персональную ответственность за соблюдение этого правила несет министр финансов Украина.

К проекту закона о Государственном бюджете Украины также прилагаются информационные материалы, а именно:

I. Прогноз доходов и расходов Государственного бюджета Украины на три последующих года, исходя из Основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины на этот период.

II. Перечень законов, отдельных статей законов и других нормативных актов, противоречат проекта закона о Государственном бюджете Украины, с указанием причины разногласий. Если причиной является недостаточность средств, указывается объем финансирования в процентах к определенному актом законодательства.

III. Перечень налогов, сборов, других обязательных платежей с определением ставок и льгот.

IV. Перечень общегосударственных, межотраслевых и других программ, финансируемых из бюджета, в случае, когда распорядителями средств являются два и более субъектов, представляются данные о финансовых полномочий каждого субъекта и общие затраты на программу.

2. Адресное бюджетное планирование заключается в следующем:

1 Для обеспечения бюджетов разных уровней соответствующими данными для составления проектов бюджетов Кабинет Министров Украины доводит до местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов инструктивные письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный год.

2 Органы исполнительной власти Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополь в установленный их советами срок, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала нового бюджетного года, доводят до местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов низшего уровня соответствующие указания по разработки проектов бюджетов.

3. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя исполнительные органы местных Советов народных депутатов представляют в Кабинет Министров Украины необходимые расчеты по обоснованию нормативов отчислений от регулирующих доходов, размеров дотаций, данные об изменениях состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

4. Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определение средней финансовой обеспеченности Автономной Республики Крым, административно-территориальных единиц соответствующий исполнительный орган власти составляет территориальный сводный баланс финансовых ресурсов, данные которого могут быть учтены при определении размеров субвенций.

5. Кабинет Министров Украины организует доведение до исполнительных органов власти Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя таких показателей:

• проектные нормативы отчислений (процентов) от регулирующих доходов и сумм контингентов этих доходов;

• размеры дотаций и субвенций, которые предполагается выделить из Государственного бюджета Украина, и их целевое назначение;

перечень расходов, которые предусматривается передать из Государственного бюджета Украины на финансирования бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополь.

Верховная Рада Украины утверждает:

* Предельный размер дефицита Государственного бюджета Украины и источников его покрытия;

• суммы доходов Государственного бюджета Украины в соответствии с бюджетной классификацией;

• суммы расходов Государственного бюджета Украины относительно каждого распорядителя средств согласно бюджетной классификации;

• суммы дотаций, субвенций и размеры отчислений от регулирующих доходов в бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя;

• размер оборотной кассовой наличности Государственного бюджета Украины.

Доходы целевых общегосударственных фондов, включенных в состав Государственного бюджета Украина, утверждаются по каждому фонду отдельно.

Закон о Государственном бюджете Украины не может устанавливать новые, изменять или отменять существующие налоги, сборы, другие обязательные платежи, изменять действующего законодательства. В случае необходимости, поправки вносятся сначала в соответствующие законы.

Верховная Рада Украины принимает постановление о порядке введения в действие закона о Государственный бюджет Украины. Проект указанного постановления разрабатывает и подает Кабинет Министров Украины ко второму чтению проекта закона о Государственном бюджете Украина.

Закон о Государственном бюджете Украины обнародуется путем опубликования.

Следующим шагом после составления и утверждения Государственного бюджета является выполнение бюджета и контроль за его ходом.

На каждой стадии бюджетного процесса задействованы органы и должностные лица - участники бюджетного процесса, которым согласно действующему законодательству наделен бюджетными полномочиями, определяются права, обязанности и ответственность участников бюджетных правоотношений. Это:

1. Президент Украины.

2. Верховная Рада Украины.

3. Комитеты Верховной Рады Украины.

4. Верховная Рада Автономной Республики Крым.

5. Совет органов местного самоуправления.

6. Национальный банк Украины.

7. Кабинет Министров Украины.

8. Министерство финансов Украины.

9. Государственное казначейство Украины.

10 Совет министров Автономной Республики Крым.

11 Министерство финансов Автономной Республики Крым.

12. Местные государственные органы.

13 Органы Государственного финансового контроля.

14. Главные распорядители бюджетных средств.

Каждый участник бюджетного процесса действует только в пределах своих полномочий и несет ответственность согласно действующему законодательству Украины.

2.2. Бюджетные полномочия Государственного казначейства Украины

К бюджетным полномочиям Государственного казначейства Украины относятся:

1. Кассовое исполнение Государственного бюджета Украины по доходам и расходам.

2. Казначейское обслуживание внебюджетных средств бюджетных учреждений.

3. Ведение учета доходов и расходов Государственного бюджета Украины.

4. Составление отчетов о выполнении Государственного бюджета Украины.

5. Составление сводного отчета о выполнении Государственного бюджета Украины и сводных бюджетов самоуправления.

6. Управление бюджетными ассигнованиями распорядителей бюджетных средств в соответствии бюджетной росписи.

7. Утверждении Единых правил бухгалтерского учета и отчетности о выполнении всех бюджетов, смет доходов и расходов бюджетных учреждений и их внебюджетных средств.

Кассовое исполнение Государственного бюджета Украины осуществляется органами Государственного казначейства в пределах бюджетных ассигнований и поступлений на соответствующий регистрационный счет в системе Единого казначейского счета. Кассовое исполнение осуществляется путем проведения платежей Государственным казначейством непосредственно на пользу тех предприятий, организаций, предоставивших услуги, выполнили работы распорядителей бюджетных средств или в пользу получателей бюджетных средств.

Органы Государственного казначейства в месячный срок после принятия соответствующего бюджет получают от Министерства финансов

Украина, Министерства финансов Автономной Республики Крым, территориальных финансовых органов роспись доходов и расходов.

Бюджетная роспись содержит помесячную разбивку и детализацию показателей поступлений в бюджет и расходов утвержденного бюджета в соответствии с бюджетной классификации.

Учет доходов и осуществления расходов осуществляется на отдельных открытых на имя органов Государственного казначейства счетах. Органы Государственного казначейства ежедневно готовят информацию о движении средств на Едином казначейском счете соответствующего бюджет.

Руководители соответствующих исполнительных органов, Министерства финансов Автономной Республики Крым, соответствующих территориальных финансовых органов представляют органам Государственного казначейства распоряжение о распределении средств для осуществления расходов распорядителями средств соответствующих бюджетов.

К функциям Государственного казначейства по исполнению бюджетов относится осуществление предварительного контроля за использованием бюджетных средств по целевому назначению на основании подтверждающих документов распорядителей средств.

Органы Государственного казначейства осуществляют перечисление денежных средств и платежей в пределах имеющихся денежных средств и утвержденных документов распорядителей средств.

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется через регистрационные счета, открываются в отдельных органах Государственного казначейства Украины по кодам функциональной классификации расходов бюджетов каждому распорядителю бюджетных средств и держателю бюджетных средств.

Распорядителями средств являются руководители министерств, ведомств и учреждений, которым предоставлено право распоряжаться бюджетными ассигнованиями, выделенными на соответствующие мероприятия.



Органы Государственного казначейства осуществляют оплату счетов бюджетных учреждений и организаций после осуществления предварительного

контроля.

Предварительный контроль включает проверку.

. соответствия платежных документов бюджетной росписи и утвержденному сметы доходов и расходов. Сметы доходов и расходов бюджетных учреждений утверждают вышестоящие распорядители бюджетных средств;

• наличии подтверждающих документов, являющихся основанием для совершения платежей. Оплата счетов при обслуживании внебюджетных средств бюджетных учреждений осуществляются также после проведения предварительного контроля путем проверки соответствии с утвержденными сметами доходов и расходов, на основании платежных поручений.

После подтверждения соответствия представленных документов органы

Государственного казначейства осуществляют погашение бюджетных обязательств.

Бюджетное обязательство - это размещение заказа, заключение контракта (договора), приобретение товара, услуга или иные операции в течение бюджетного периода, требуют проведения платежей в течение этого же бюджетного периода в пределах сметных назначений.

Органы Государственного казначейства имеют право отказать в погашении бюджетного обязательства в случае, если:

1) бюджетные обязательства не соответствуют утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

2) бюджетные обязательства не соответствуют объему доказанных

бюджетных ассигнований.

Погашение бюджетных обязательств осуществляется путем оплаты платежных документов из Единого бюджетного счета в размере подтвержденного бюджетного обязательства и предоставление разрешения на получение наличных денежных средств бюджетов в учреждениях банков на цели, предусмотренные сметами доходов и расходов распорядителей бюджетных средств. К полномочиям органов Государственного казначейства относятся ведение бухгалтерского учета выполнения Государственного бюджета Украины и бюджетов самоуправления. Все распорядители бюджетных средств должны вести бухгалтерский учет и отчетность в соответствии с правилами, установленными Государственным казначейством Украина.

К полномочиям Государственного казначейства Украины относится контроль за соблюдением бюджетного законодательства. Бюджетное законодательство Украины состоит из Закона "О бюджетной системе Украины; Закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий бюджетный период; других законов, связанных с бюджетным процессом, Так, Государственное казначейство Украины осуществляет:

а) предварительный контроль исполнения расходов Государственного бюджета Украины;

б) контроль за соблюдением единых правил учета и отчетности

по бюджетам самоуправления;

в) предварительный контроль за направлением средств по целевому назначению на основании документов распорядителей средств, которые представлены к оплате.

В случае выявления бюджетных правонарушений Государственное казначейство Украины в пределах своей компетенции может совершить действия до распорядителей бюджетных средств, которым они выдали соответствующие бюджетные ассигнования, а именно:

1) ограничить бюджетные ассигнования;

2) исключить бюджетные средства со счета в соответствующий бюджет;

3) остановить операции из бюджетных средств;

4) блокировать расходования бюджетных средств.

Ограничение бюджетных ассигнований заключается в уменьшении установленного в соответствии с бюджетного назначения размера бюджетного ассигнования распорядителю или держателю бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств со счета - это безвозвратное списания бюджетных средств с бюджетного счета распорядителя или держателя бюджетных средств.

Приостановление операций из бюджетных средств исключает любые операции по поступления или списания средств с бюджетного счета нарушителя бюджетного законодательства. Приостановление операций из бюджетных средств возможно на срок от десяти до тридцати дней.

Блокировка расходов бюджетных средств заключается в запрете списания бюджетных средств с бюджетного счета распорядителя бюджетных средств или их держателя. Блокировка расходов бюджетных средств возможно на срок от десяти до тридцати дней.

Государственное казначейство Украины внедряет единую методику отчетности о выполнении бюджетов, основанная на единстве структуры, форм показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Более подробно о бухгалтерской отчетности исполнения бюджета см. в гл. 7.

Председатель Государственного казначейства несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Государственное казначейство задач и осуществление им своих функций, устанавливает степень ответственности заместителей председателя, руководителей территориальных органов Государственного казначейства.

Кроме указанных нормативно-правовых актов определенные виды нарушений бюджетного законодательства и ответственность за них предусмотрены ст. 39 Закона Украины "О бюджетной системе Украины "в редакции Закона Украины № 253/95 Верховной Рады от 29.06.1995 года

, А именно:

• использование средств Государственного бюджета на цели, не предусмотренные

Законом о Государственном бюджете Украины, или в объемах, превышающих предел расходов, им утвержденную;

* Использование средств республиканского бюджета Автономной Республики

Крым (АРК), местных бюджетов на цели, не предусмотренные решениями о утверждение республиканского бюджета АРК и местных бюджетов, или в объемах, превышающих пределы расходов, утвержденных указанными нормативными актами;

• невыполнение условий пропорционального сокращения расходов по незащищенным статьям бюджета, если Верховной Радой Украины по нему принято соответствующее решение;

• невыполнение условий пропорционального финансирования расходов бюджетов всех уровней, как это установлено указанным законом;

• издание органами государственной власти и их должностными лицами (в том числе Государственного казначейства) нормативных и распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета вопреки исключительной компетенции Верховной Рады Украины;

• несоблюдение сроков относительно бюджетного процесса, установленных указанным законом;

• нарушение правил и процедур, установленных законодательством Украины о порядке расходования средств бюджетов, которые приводят к незаконным расходам;

• непринятие мер к подчиненных органов и подчиненных лиц, совершивших такие нарушения.

Законом определено, что за совершение изложенных нарушений должностные лица органов исполнительной власти (в том числе органов

Государственного казначейства) несут дисциплинарную и уголовную ответственность.