Булгакова С.О.(ру) История казначейства (2002)

10.1. Экономическая сущность, классификация и причины возникновения государственного долга страны

Государственный долг как экономическая категория определяет экономические

отношения государства как заемщика с ее кредиторами (резидентами и неризидентив) по поводу перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта на условиях срочности, платности и возврата.

Классификация государственного долга приведены на рис. 13.

По условиям привлечения средств различают - внутренний и внешний долг.

Государственный внутренний долг - это срочные долговые обязательства Правительства Украины в денежной форме, возникшие в результате заимствований на внутреннем рынке. Согласно новой бюджетной классификации Украины,

утвержденной Приказом Министерства финансов Украины № 265 от 03.12.97р.

государственный долг можно классифицировать по типу кредитора и типу долгового обязательства.

Государственный внутренний долг по типу кредитора можно представить в виде

задолженности перед:

* Юридическими и физическими лицами;

* Банковскими учреждениями и другими органами управления.

По типам долгового обязательства внутренний долг государства

делится на задолженность за.

• долгосрочными облигациями;

• среднесрочными облигациями,

. краткосрочными облигациями и векселями;

. кредитам, полученным на финансирование дефицита бюджета;

. процентами, начисленными по кредитам, полученных на финансирование

дефицита бюджета.



К займов, направляемых на финансирование Государственного бюджета Украины и погашение внешнего государственного долга, относятся

* Займа Всемирного банка на структурную перестройку финансового сектора;

• займы на реформирование государственного управления;

• другие.

В связи с ограниченностью валютных ресурсов Украины и наличием отрицательного сальдо платежного баланса, Украина осуществляет заимствования у Международного валютного фонда с целью поддержания курса национальной валюты. Распорядителем финансовых ресурсов МВФ по займу "Расширенное финансирование" является Национальный банк Украины.

Займы на финансирование инвестиционных и институциональных проектов предоставляются Всемирным банком на:

• развитие угольной промышленности, энергетики, семеноводства, системы теплоснабжения, энергосбережения, водоснабжения;

• предоставление технической помощи государственным учреждениям в сфере приватизации;

• реализацию инвестиционных проектов муниципальной инфраструктуры;

• улучшение сельскохозяйственного производства, модернизации технологий, примененных в сельском хозяйстве;

• внедрение развитой автоматизированной системы Государственного казначейства, которое играть роль эффективно действующего инструмента исполнения бюджета и управления наличными и другие.

Кредиты под гарантии Правительства оказывают Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Заемщиками по таким займам могут быть государственные банки, государственные администрации, Национальный банк Украины, государственные предприятия.

Так, Национальный банк Украины под гарантию Правительства получил две кредитные линии на финансирование малого и среднего бизнеса.

По форме привлечения средств государственный долг делится на государственные заимствования и гарантии.

Государственное заимствование - привлечение Украины в лице Кабинета Министров Украины, через Министерство финансов Украины денежных средств, иного имущества и имущественных прав, которое предусматривает принятие обязательств по денежным средствам на условиях срочности и платности. Различают государственное внутреннее и внешнее заимствования.

Государственное внутреннее заимствование - государственное заимствование, которое осуществляется путем заключения соглашений с резидентами Украины о по

зику и выпуск государственных ценных бумаг, размещаемых на внутреннем рынке.

Государственное внешнее заимствование - государственное заимствование, которое осуществляется путем заключения с нерезидентами Украины соглашений о займе и выпуск государственных ценных бумаг, размещаемых на внешнем рынке.

Государственное заимствование может осуществляться лишь с целью:

• финансирование дефицита Государственного бюджета;

• поддержания платежного баланса и пополнения валютных резервов;

• на другие цели, установленные законом Украины в каждом отдельном случае.

Государственная гарантия - обязательство Украины в лице Кабинета Министров Украины, действует через Министерство финансов Украины, полностью или частично выполнить платежи в пользу кредитора в случае неисполнения заемщиком, другим чем Украина, обязательств по возврату денежных средств на условиях срочности и платности. Выделят два вида государственных гарантий: внутренняя и внешняя.

Государственный внутренний гарантия - гарантия Правительства Украины по обязательствам заемщика, возникшей перед резидентами Украины.

Государственная внешняя гарантия - гарантия Правительства Украины по обязательствам заемщика, возникшей перед нерезидентами Украины

Формой предоставления государственной гарантии с государственная порука. Основ ними способами реализации государственных гарантий и займов

быть:

• выпуск (эмиссия) государственных ценных бумаг

• заключение соглашений о займе и гарантийных соглашений;

• другие способы, предусмотренные законодательством Украины.

При предоставлении государственных гарантий возникает потенциальный государственный

ный долг, который становится реальным при условии возмещения кредитору су

мы обязательств заемщика, по которым государство было гарантом. По валюте привлечение государственный долг делится на долг в

национальной и иностранной валюте.

Внутренний долг в основном формируется в национальной валюте.

По внутреннему долгу кредиторами могут быть физические и юридические

лица резиденты, а также нерезиденты страны. В основном внутренний долг состоит из поступлений от резидентов государства. Для

привлечение средств имитируются ценные бумаги, которые размещаются на внутреннем фондовом рынке.

Государственный долг в иностранной валюте возникает в результате осуществления непосредственного заимствования средств у правительств зарубежных стран, международных финансово-кредитных организаций, иностранных банков, а также размещение государственных долговых обязательств на международных рынках капиталов.

По видам государственный долг делится следующим образом.

1. Кредиты, полученные от международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ), Всемирного банка, МБРР (Международного банка реконструкции и развития), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР).

Основным кредитором Украины является МВФ. МВФ предоставил Украине кредиты «STF», «Stand-by» и «EFF» (расширенное финансирование) на 10, 5 и 10 лет соответственно с отсрочкой уплаты процентных платежей по «STF» - 4,5 и «Stand-by» - 3,5 года. По кредитам EFF проценты выплачиваются сразу, а сумма основного долга погашается через 5 лет с момента получения кредита. Украина получила кредиты на льготных условиях. Это проявляется не только в предоставлении льготного периода кредитования, а ставке за кредит ниже ставки «Libor», то есть ниже рыночного уровня.

Кредиты МВФ направлялись Национальном банке Украины на формирование резервов и покрытия дефицита платежного баланса. Министерству финансов Украины для покрытия дефицита бюджета и обслуживанию внешнего долга в иностранной валюте. Займы МВФ для Украины, которая имеет низкий кредитный рейтинг в мире, создают возможность доступу к международным рынкам ссудного капитала.

С целью реструктуризации экономики и проведения рыночных реформ, развития отраслей экономики Украина получила кредиты от Всемирного банка на срок до 17 лет с процентной ставкой около 7% годовых. Эти кредиты предоставлялись Украина также на льготных условиях, т.е. срок погашения кредита дольше, а процентная ставка меньше по сравнению с традиционными займами, заимствуются на международных рынках капитала.

Средства, поступившие от Всемирного банка и ЕБРР направлялись на покрытие дефицита

Государственный бюджет, оплату за энергоносители, погашения внешнего

долга и покрытия

дефицита торгового баланса страны.

1. Государственные кредиты, полученные от иностранных государств и иностранных частных банков. Согласно межправительственных договоров в Украине были открыты кредитные линии таких стран, как Италия, Япония, Германия Франция. Для финансирования дефицита Государственный бюджет были привлечены коммерческие кредиты в виде фидуциарной займа и займы

некоторых зарубежных банков.

2. Задолженность государства по эмитированным ценным бумагам. Государственные ценные бумаги являются финансовыми инструментами, которые используются государством практически во всех странах. их выпуск может осуществляться правительством для:

. неэмиссионного (неинфляционного) финансирование временного или перманентного дефицита Государственного бюджета,

• государственного регулирования (кредитно-денежного оборота с помощью проведение операций РЕПО на открытом рынке, влияния на уровень и структуру инвестиций и сбережений населения, субъектов хозяйствования и т.п.),

• развития фондового рынка.

Внутренний долг государства возникает в результате осуществления заимствований в национальной валюте в:

• центральном банке, что приводит к эмиссии денег;

• коммерческих банках;

• небанковской системе.

Внутренний долг государства может возникать в результате эмиссии таких бумаг: облигаций, казначейских обязательств и других.

Облигация - это ценная бумага, которая удостоверяет внесение ее владельцем денежных средств в Государственный бюджет и подтверждает обязательство Правительства возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотренный в ней срок с выплатой предварительно определенного дохода, если это предусматривается условиями выпуска.

Выпуск облигаций может осуществляться документарные или бездокументарной формах. Облигации эмитируются в документарной форме

- В виде сертификатов денежных документов, а в бездокументарной

- В виде записей на счетах в системе электронного обращения ценных

бумаг.

Законодательством Украины предусмотрено, что объем эмиссии облигаций

определяется в пределах установленного бюджетом на текущий год предельного размера внутреннего государственного долга и объема дефицита

Государственный бюджет. Согласно постановлению Кабинета Министров

Украина в 1999 году облигации размещались на таких условиях.

• форма выпуска - дисконтная, на предъявителя

• номинальная стоимость - 100 грн;

• срок погашения 28, 182, 273, 364 дня и более года;

• вид выпуска - бездокументарная форма (записи на счетах в системе электронного ценных бумаг).

В общем объеме размещенных облигаций в течение 1999 года наибольший удельный вес составили облигации со сроком погашения более одного года.

Казначейские обязательства - ценные бумаги на предъявителя, которые распространяются только на добровольных началах среди населения, удостоверяют внесение их владельцами денежных средств в бюджет и дают право на получение финансовой дохода. В Украине казначейские обязательства пока не выпускаются. Дефицит Государственный бюджет покрывается за счет выпуска облигаций внутреннего государственного займа.

4. Иностранные кредиты, полученные отечественными предприятиями под гарантии Правительства.

Иностранные кредиты могут получать украинские предприятия под гарантию Правительства Украина. Такие кредиты непосредственно обслуживаемых предприятиями-заемщиками. Но в случае несостоятельности предприятий выполнить свои обязательства перед иностранными кредиторами, выплата процентов и суммы основного долга осуществляется за счет Государственного бюджета. Выполнение обязательств Правительства по предоставленным гарантиям приводит к росту государственного долга страны.

5. Задолженность Правительства за полученные кредиты от коммерческих банков. Правительство может осуществлять заимствования в государственных и коммерческих банках.

6. Кредиты, полученные Правительством от Национального банка Украины.

В течение 1993-1995 pp. основным кредитором правительства был Национальный банк Украины. Выдача прямых кредитов Национальным банком Украины приводила к дополнительной эмиссии денег.

Согласно Закону Украины «О Национальном банке Украины» Центральный банк имеет права покупать государственные облигации на первичном рынке от своего имени и за счет собственных средств, в зависимости от срока привлечения средств различают: краткосрочный долг (со сроком погашения до одного года), среднесрочный (От одного до пяти лет), долгосрочный (от пяти лет и более).

Краткосрочные займы используются для покрытия кассовых разрывов между объемом расходов и поступлений средств в Государственный бюджет. С этой целью в странах с развитой экономикой выпускают преимущественно казначейские векселя, в Украина эту функцию выполняют облигации внутреннего государственного займа сроком обращения до 1 года.

Привлечение государством средств на:

• среднесрочный период происходит в некоторых странах (Италии США) путем эмиссии казначейских нот;

• более длительный срок, как правило, осуществляется через выпуск облигаций.

Основными причинами возникновения и роста государственного долга Украины таковы.

1. Дефицит Государственного бюджета страны.

К 1995 г. покрытие дефицита бюджета осуществлялось путем прямого эмиссии НБУ, что привело к обесцениванию сбережений населения и субъектов предпринимательской деятельности, развития гиперинфляции в стране. Это побудило правительство перейти к финансированию дефицита бюджета за счет неэмиссионных источников, привело к развитию рынка государственных долговых обязательств.

С 1996 г. погашение дефицита бюджета стало происходить преимущественно за счет внешнего и внутреннего заимствования

государства.

Для финансирования дефицита Государственного бюджета Украины привлекаются средства Всемирного банка, Европейского Сообщества, Эк-симбанку Японии, Международного банка реконструкции и развития и других кредиторов.

Условием предоставления иностранных кредитов является реализация Украины проектов реформирования экономики и выполнения программы макроэкономической стабилизации в стране.

2. Постоянный дефицит платежного баланса страны.

Все операции между резидентами страны (включая потребителей, предпринимателей и государственные учреждения) и нерезидентами находят свое отражение в платежном балансе государства.

Платежный баланс состоит из баланса текущих операций (к которому относится торговый баланс и баланс товаров и услуг), баланс движения капитала и официальных резервов государства.

Дефицит баланса текущих операций свидетельствует, что поступления от украинского экспорта товаров и услуг не покрывают расходов по

импорта. Дефицит баланса текущих операций может быть покрыт в

результате.

• привлечение иностранных кредитов;

• отказ от собственности на некоторые активы в пользу нерезидентов и той части импорта, которое может финансировать государство за счет внешних поступлений.

В течение 1992-1999 pp. Украина постоянно имела дефицит платежного баланса по счета текущих операций, для финансирования которого приходилось привлекать иностранные кредиты. В настоящее время в экономике Украины наблюдались тенденции, которые побудили к расширению внешнего финансирования, а именно: увеличение отрицательного сальдо по торговли товарами и услугами; необходимость обслуживания внешнего долга за основной сумме и процентам и наращивания международных резервных активов Украины в МВФ.

Государственный долг Украины на 01.03.2000 г. составил 81 млрд грн, в том числе: государственный внешний долг - 66,5 млрд грн, или 82%, государственный внутренний долг - 14,5 млрд грн, или 18%.

Таким образом, задолженность государства основном формируется за счет внешних заимствований.

Государственный внутренний долг Украины начал свою историю с принятия в 1992 г. Закона Украины «О государственном внутреннем долге Украины».

В развитии рынка государственных ценных бумаг и формирование внутреннего государственного долга можно выделить четыре основных этапа.

I этап продолжался с момента объявления независимости Украины в 1993 г. Для этого периода характерно покрытия дефицита бюджета Национальным банком Украины без оформление Правительством долговых обязательств перед Центральным банком.

В течение II этапа (1993-1995 pp.) Дефицит государственного бюджета покрывался за счет прямых кредитов Правительству со стороны Национального банка Украины и коммерческих банков.

Законом Украины "О структуре государственного внутреннего долга Украины на 1 января 1996 года и предельного размера государственного внутреннего долга Украины на 1996-1997 годы "№ 27/97-ВР от 23.01.97 г. (ст. 2) задолженность правительства перед Национальным банком Украины в сумме 7,7 млрд грн предусмотрено до списания, но при отсутствием источников покрытия все еще не списаны долги правительства. Сейчас отрабатывается законопроект о реструктуризации задолженности

Правительства перед Национальным банком Украины, возникшей в течение 1991-1995 pp.

Третий этап начинается с момента выпуска ОВГЗ согласно постановлению Кабинета Министров Украины от 23 августа 1994 г. № 586 «О выпуске облигаций внутреннего государственного займа 1995 года ». Ежегодно такими постановлениями регулируются основные условия выпуска и размещения внутреннего государственного займа.

Для этого этапа характерно:

• низкие темпы инфляции и некоторая стабилизация национальной денежной единицы;

• снижение уровня учетной ставки НБУ;

• укрепление рынка государственных ценных бумаг

• допуск нерезидентов на рынок государственных ценных бумаг в соответствии с постановлением Правительства и НЁУ от 31 августа 1996 г. «О порядке осуществления нерезидентами операций с облигациями внутренних государственных займов ".

Расширение рынка ОВГЗ за счет привлеченных средств нерезидентов позволило укрепить курс гривны и увеличить объем валютных резервов Национального банка в страны.

Этот этап продолжался до второй половине 1998 г.

Четвертый этап начался со второй половины 1998 г. и продолжается до

этого времени.

Характерные признаки этого этапа:

• отток иностранного капитала с рынка ОВГЗ, что связано с мировым финансовым кризисом;

• уменьшение объемов резервов Национального банка Украины в связи

с погашением государством обязательств по ОВГЗ перед нерезидента мы и необходимостью удержания гривни в пределах валютного коридора,

• стремление коммерческих банков и других держателей ОВГЗ осуществить их продажу;

• невыполнение доходной части бюджета, в результате чего Правительство для погашения внутренних долговых обязательств вынужден был использовать кредиты международных финансово-кредитных институте в;

• проведение реструктуризации задолженности по ОВГЗ путем конверсии.

По состоянию на 01.03.2000 г. общий объем государственного внутреннего долга Украины составляет около 14,5 млрд грн.

В отличие от внутреннего долга, обязательства по которым перед

кредиторами (населением) тянутся еще со времен Советского Союза,

внешний долг Украины начат с момента провозглашения независимости государства.

По состоянию на 01.06.99 г. структура внешнего долга Украины имела такой вид: 23,0% составляет долг Международному валютному фонду (МВФ), 15,0% - Всемирный банк (ВБ), 2% - Европейскому сообществу (ЕС), 1% - Европейскому банку реконструкции и развития (ЕБРР), на долю России и Туркменистана - 29% (Рис.14).



Эволюцию развития Государственного внешнего долга Украины можно разделить на четыре этапа.

Первый этап длился с 1992 г. до первой половины 1994 г. Согласно постановлению Президиума Верховного Совета Украины в 1992 г. Правительство независимой страны впервые привлек иностранные кредиты под государственные гарантии. Для этого периода характерно стремительное рост внешнего государственного долга, который формировался преимущественно за счет долгов перед странами СНГ (прежде всего, Россией и Туркменией за энергоносители).

В начале 1994 г. внешний долг составлял 3,6 млрд дол. США.

Второй этап охватывает период второй половины 1994 p., Первой половине 1997 г.

В настоящее время наблюдается рост задолженности государства в основном за счет кредитов международных финансово-кредитных организаций, а также рост задолженности за энергоносители. В течение этого периода было осуществлено реструктуризации долговых обязательств Украины перед Россией. Так, 20 марта 1995 г. было подписано Межправительственное соглашение о реструктуризации задолженности Украины по государственным кредитам, предоставленным Россией в 1993 г. Согласно этой сделки были реструктуризированы платежи на сумму 1,13 млрд долл.. США и Украина в 1995-1996 pp. платила только проценты по кредитам, а срок погашения самого кредита начинался с 1997 г. Реструктуризация задолженности перед Россией способствовала улучшению портфеля внешней кредитной задолженности страны и более эффективному его управлению.

На этом этапе внешний долг Украины вырос на 5,292 млрд. грн.

Третий этап (первая половина 1997 г. - первая половина 1998 г.).

Этот этап характеризуется тем, что Украина активно привлекает средства внешних международных рынков капиталов, что было обусловлено более низкой стоимостью заимствований на внешнем рынке по сравнению с внутренним.

За этот период внешний долг Украины вырос на 1758000000 грн.

Четвертый этап (первая половина 1998 г. до нынешнего

времени).

Для данного этапа характерным является снижение темпов прироста внешнего долга. Так, в 1992-1993 г. внешний долг вырос более чем в 9 раз, в 1997 г. прирост внешнего долга составил - 8,1%, в

1998 г. - 13,4%. Эти тенденции обусловлены мировым финансовым кризисом, а также низким кредитным рейтингом Украины.

По состоянию на 01.03.2000 г. внешний долг Украины составлял 12,1 млрд дол. США.

Согласно Закону Украины "О бюджетной системе Украины" и Закона Украины о Государственном бюджете на соответствующий год, определяется предельный размер дефицита бюджета и источники его покрытия за счет внутреннего и внешнего финансирования, а также устанавливается предельный размер государственного внутреннего долга Украины на 1 января следующего за бюджетным годом и размер

государственных внешних заимствований с определением направлений использования финансовых ресурсов.

Решение проблемы государственного долга возможно лишь при налаживании эффективной системы его управления.