Булгакова С.О. Історія казначейства (2002)

1.2. Передумови й основні етапи створення Державного казначейства України

З ліквідацією Держбанку СРСР касове виконання Державного бюджету, тобто управління державними коштами, почали здійснювати безліч комерційних банків.

Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи, спаду виробництва, кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ. Внаслідок приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов’язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, які встановлені Верховною Радою України, безпідставного затримання перерахування комерційними банками доходів бюджету, Державний бюджет недоотримував належні йому кошти.

Наприклад, по Чернігівській області внаслідок порушень комерційними банками умов виконання Державного бюджету по доходах у

1996 р. було встановлено 933 випадки неповного і несвоєчасного перерахування доходів Держбюджету на суму 182,9 тис. грн, у 1997 р. - 303 випадки на суму 93,6 тис. грн, у 1998 р. - 61.8 випадків на суму 357 тис. грн.

Оскільки банківською системою здійснювався облік Державного бюджету, то за цих умов теж не повною мірою задовольнялися потреби Міністерства фінансів України в оперативному управлінні та прогнозуванні доходів Державного бюджету.

Залишилось неврегульованим і питання виконання видаткової частини Державного бюджету, оскільки до компетенції комерційних банків та Національного банку України не входили функції контролю за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та Управління наявними коштами.

У різних комерційних банках та Національному банку України було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ по Держбюджету і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати попереднього контролю за витрачанням коштів.

Розпорошення коштів по безлічі поточних рахунків міністерств, відомств, бюджетних установ та комерційних банків і “блукання” їх по заплутаних через систему комерційних банків призводило до і Що мільйони гривень, призначених для виплати заробітної плати, пенсій, фінансування окремих державних програм, своєчасно не надходили до своїх адресатів. За умов гострого дефіциту Державного бюджету України на поточних рахунках бюджетних установ щоденно зберігались значні залишки бюджетних коштів (майже половина їх надходжень). Наприклад, станом на 1 грудня 1996 р. по Україні вони становили - 919 млн грн, на 1 січня 1997 р. - 942 млн грн, на 1 березня 1998 р. - 1004 млн грн.

Таким чином, державна скарбниця, яка за своїм призначенням має служити інтересам держави і завдяки якій мали вирішуватись економічні та соціальні питання, не мала чіткої системи використання коштів, управління доходами та видатками Державного бюджету та позабюджетних коштів.

Такий стан організаційної структури фінансової системи не давав змоги забезпечити виконання першочергових завдань, які виникли з переходом на фінансування видатків Державного бюджету України в межах його доходів, а також здійснення системного контролю за проходженням коштів Державного бюджету через банківську систему та ефективного їх використання розпорядниками коштів.

За таких умов постали питання ефективного управління державою, коштами бюджету, спрямуванням їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити тільки шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання Державного бюджету. І вже в середині 1993 р. при фінансових управліннях та райміськфінвідділах створюються групи з фінансування видатків Державного бюджету, а 27 квітня 1995 р. Указом Президента України створено Державне казначейство України. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Державне казначейство України є центральним органом виконавчої влади і керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, .постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Національного банку України, наказами Міністерства фінансів України, іншими нормативно-правовими актами.

Діяльність Державного казначейства фінансується за рахунок Державного бюджету України. Державне казначейство України та його територіальні органи є юридичними особами, мають самостійні баланси, рахунки в установах банків.

Відповідно до Указу Президента України та постанови Уряду, державне казначейство України повинно стати тим виконавчим органом

влади, який вирішуватиме весь комплекс завдань, пов’язаних з касовим виконанням Державного бюджету і бюджетів самоврядування та ефективним управлінням бюджетними коштами. Державне казначейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої та виконавчої влади, національним та комерційними банками України, іншими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інституціями.

Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного та дієвого інструмента виконання бюджету здійснювалось поетапно і супроводжувалося перерозподілом виконання функцій як між банківською і фінансовою системою, галузевими міністерствами і відомствами, так і між підрозділами центрального апарату Міністерства фінансів, його місцевими фінансовими органами з подальшим зосередженням цих функцій у системі Державного казначейства.

Можна виділити три основні етапи розвитку:

1 етап: жовтень 1992р. - листопад 1995р.

Цей етап характеризується тим, що у жовтні 1992 р. на базі підрозділів Головного бюджетного управління Міністерства фінансів України було створено Управління виконання Державного бюджету. Це дало можливість починаючи з 1 липня 1993 р. перейти на нову систему виконання видаткової частини Державного бюджету і забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків Державного бюджету, яка раніше забезпечувалась банківською системою. Протягом цього періоду було розроблено концептуальні засади системи Державного казначейства, які знайшли своє віддзеркалення у підготовлених проектах Указу Президента України “Про Державне казначейство України” та “Положення про Державне казначейство України”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590.

2 етап: листопад 1995р. - січень 1997р.

На цьому етапі на базі Управління виконання Державного бюджету України Міністерства фінансів та відповідних підрозділів місцевих фінансових органів у листопаді 1995 р. створено систему Державного казначейства, до якої увійшли Головне управління Державного казначейства України, Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районні (міські) відділення. У 1996 р. було розпочато передачу функції

фінансування видатків Державного бюджету від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства України. Зокрема, на цьому етапі:

• було завершено передачу функцій фінансування від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства;

• з квітня 1997 р. розпочато експеримент з оплати рахунків Національного університету ім. Тараса Шевченка, до складу якого входило 8 бюджетних одиниць;

• починаючи з травня цього ж року на казначейське виконання кошторисів перейшли установи Міністерства охорони здоров’я, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення, потерпілого від Чорнобильської катастрофи, Державного фонду сприяння зайнятості населення, розташовані в Івано-Франківській, Львівській і Полтавській областях. З 1 липня набутий досвід з оплати рахунків по зазначених установах і заходах було розповсюджено в межах України;

• з червня 1997 p., відповідно до постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 9 травня 1997 року № 437, від фінансування видатків до оплати рахунків на користь суб’єктів господарської діяльності, що виконали роботи чи надали послуги бюджетним установам, перейшли органи центральної виконавчої влади та їх підвідомчі органи на місцях.

Таким чином, станом на 1 серпня 1997 р. на казначейське виконання кошторисів видатків було переведено близько 3,3 тисячі установ, підприємств і організацій, міністерств (24% від загальної кількості), що утримувалися за рахунок коштів Державного бюджету, не враховуючи оплати рахунків з держзамовлення і відшкодування компенсаційних виплат потерпілим від аварії на ЧАЕС, а вже на 01.10.1997 р. органами Державного казначейства переведено на оплату рахунків 10,5 тисячі бюджетних установ і організацій. У процесі переведення підприємств, установ та організацій від фінансування видатків на оплату рахунків закрито близько 30 тис. поточних бюджетних рахунків в обслуговуючих установах банків, натомість відкрито 10,6 тис. реєстраційних рахунків в органах Державного казначейства. Загальна сума кошторисів установ і організацій, що перейшли за цей період від фінансування видатків до оплати рахунків, становила 9634 млн грн., або 35% до суми затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України на 1997 р.

За цей час також було впроваджено Єдиний казначейський рахунок у Національному банку України та уповноважених комерційних банках для зарахування доходів Державного бюджету та проведення для видатків; підготовлено і впроваджено порядок оплати витрат з Єдиного казначейського рахунку. Саме цей період слід вважати якісно новим у розвитку і впровадженні казначейських принципів в

Україні.

З етап: 1997р. по теперішній час.

У 1997 р. Кабінетом Міністрів України було прийнято декілька постанов: “Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету” від 14.01.97 р. № 13, “Про казначейське виконання кошторисів видатків на утримання апарату органів виконавчої влади” від 09.05.97 р. № 437, “Про стан впровадження казначейського виконання кошторисів видатків” від 01.09.97 р. № 963, спрямованих на перехід установ, підприємств, організацій від відомчого на казначейський принцип виконання кошторисів видатків. Це, у свою чергу, завершило передачу функцій перерахування коштів від Центрального апарату Міністерства фінансів Державному казначейству України.

На цьому етапі відбувається: впровадження нової бюджетної класифікації щомісячного розпису видатків Держбюджету, лімітування видатків бюджету, початковий етап встановлення контролю за зобов’язаннями розпорядників коштів, розповсюдження казначейських принципів контролю за видатками на установи “закритого” типу, експеримент щодо касового виконання Державного бюджету за доходами паралельно з банківськими установами.

1997 р. став роком початку впровадження казначейського виконання Державного бюджету. На казначейську систему виконання видаткової частини бюджету, принциповою ознакою якої є здійснення видатків шляхом оплати рахунків, переведено практично всі установи, що отримують і використовують у своїй діяльності кошти Державного бюджету.

Таке відокремлення держави від банківської системи у справі контролю і обліку доходів та платежів має багато переваг.

По-перше, кошти надходитимуть до кінцевого утримувача найкоротшим шляхом. У такий спосіб ліквідується навіть можливість щонайменшої їх затримки на рахунках бюджетних установ різного рівня.

По-друге, здійснення щоденного перерахування на державний Рахунок податків та зборів дасть можливість негайно їх використовувати, поліпшить управління грошовими потоками.

По-третє, консолідація інформації про стан виконання бюджету на всіх рівнях ієрархічної вертикалі створить підгрунтя для своєчасної, надійної та вичерпної бюджетної звітності, що врешті-решт позитивно вплине на вдосконалення процесу підготовки бюджету.

Таким чином, враховуючи пріоритетність завдань, Державним казначейством України послідовно:

• створено 3-рівневу організаційну структуру органів Державного казначейства;

• розроблено плани рахунків з виконання Державного, місцевих бюджетів і кошторисів бюджетних установ та фінансова звітність відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку та звітності;

• запроваджено казначейську систему обслуговування Державного бюджету за видатками, принциповими ознаками якої є:

відкриття рахунків розпорядниками бюджетних коштів в органах Державного казначейства, тобто органи Державного казначейства на сьогодні можна розглядати відносно до існуючої платіжної системи - як системний клієнт банківської сфери, який також є банком для розпорядників та отримувачів коштів Державного бюджету;

здійснення видатків шляхом оплати рахунків розпорядників коштів на підставі документів, що підтверджують право їх проведення.

Державне казначейство у своєму розвитку вийшло на той рівень, коли досягнення головної мети його діяльності - управління державними ресурсами, що забезпечить виконання кошторисів видатків, надасть можливість використовувати внутрішні резерви для погашення зовнішніх та внутрішніх боргів, підвищить оборотність наявних коштів, можливе за:

• наявності чітко продуманої моделі управління державними фінансами;

• розробки нової політики бухгалтерського обліку і звітності, результати проведення якої мають забезпечити прозорість виконання бюджетів за всіма параметрами бюджетного процесу та його учасниками, а також сприяти прогресивній формі організації збору та обробки фінансової та статистичної звітності;

• чіткого визначення та розподілу функцій між учасниками бюджетного процесу, особливо між Державним казначейством та Міністерством фінансів, зокрема, з управління зовнішніми та внутрішніми боргами;

• значення міжвідомчих відносин Державного казначейства з органами законодавчої та виконавчої влади, які є відповідальними за

здійснення контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів; .

• створення єдиного комплексу технічних та програмних засобів інформаційної системи Державного казначейства;

• здійснення ефективного контролю за дотриманням вимог законодавчо-нормативних актів з проведення конкурентних торгів, закупівель, тендерів, пов’язаних із витрачанням бюджетних коштів;

• застосування механізму контролю за цінами закупівель за рахунок бюджетних коштів на підставі інформації Міністерства економіки, Державного комітету статистики та інших органів, що відповідають за цінову політику в державі.