Булгакова С.О. Історія казначейства (2002)

9.3. Зарубіжний досвід Державного фінансового контролю

Здійснення державної фінансової політики у провідних зарубіжних державах на правовій основі забезпечують, передусім, міністерства фінансів (Німеччина, Канада, Японія, Швеція, Польща, Угорщина та інші країни). Міністерства фінансів під назвою державних казначейств функціонують у США, Великій Британії як Міністерство фінансів, промисловості і економіки - у Франції. Є країни, де в системі

законодавчої і виконавчої влади функціонує кілька фінансових відомств. Так, у Сполучених Штатах Америки крім казначейства контроль у галузі фінансів здійснюють ще Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при президентові, Управління з добору і розстановки кадрів, Президентська рада з боротьби із фінансовими зловживаннями в державних закладах, Рада честі й ефективності в уряді, інспектори Федеральної резервної системи, Федеральної корпорації зі страхування депозитів штатів та інші органи, не кажучи вже про податкову службу.

Тільки штатна чисельність Головного контрольно-фінансового управління (ГКФУ) США, яке, у першу чергу, обслуговує Конгрес, становить понад 5 тисяч службовців. До функцій ГКФУ належить проведення ревізій, перевірок, встановлення оцінки і складання оглядів про виконання федеральних програм тощо. Контролюються такі галузі, як сільське господарство, оборона, енергетика, навколишнє середовище, міжнародні відносини, податки, фінанси, бухгалтерський облік, охорона здоров’я, житлове будівництво тощо. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат Важливою урядовою контрольно-ревізійною службою США є Адміністративно-бюджетне управління при Президентові, до функцій якого належать; розробка рекомендацій Президенту з питань фінансової та економічної політики, підготовка проекту бюджету, контроль за його виконанням, оцінка ефективності організаційних і управлінських структур виконавчої влади, контроль за здійсненням державних програм, координація діяльності міністерств і відомств тощо.

У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості

і економіки відіграють також такі спеціалізовані державні утворення,

як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни.

У більшості країн основними критеріями, за якими держава контролює роботу приватних і державних підприємств, є виконання обов’язкових відрахувань до Державного (федерального) бюджету і реалізація урядових замовлень. У державному секторі економіки, крім того, предметом Державного контролю є оцінка ефективності роботи підприємств шляхом порівняння видатків і реалізації продукції, цільове витрачання державних коштів та використання Державного майна.

Так контроль за діяльністю державних підприємств у Франції, частка яких становить близько 20%, умовно поділяють на два основні різновиди внутрішній контроль , який забезпечують фінансові контролери підприємств, адміністрацій (підприємства, що не продають своєї продукції, і бюджетні установи), державні бухгалтери та Генеральна інспекція фінансів, і зовнішній, який здійснює Рахункова палата та її регіональні підрозділи. До речі, Рахункова палата існує у Франції з 1303 p., а Генеральна інспекція фінансів (аналог Голов КРУ

України) - з 1816 р.

Внутрішній контроль спрямований в основному на те, щоб перевіряти законність здійснених операцій та збереженість державного

майна від розкрадання.

Усі операції, які здійснюються державними бухгалтерами Франції, підлягають цілому ряду перевірок, мета яких - забезпечити виконання затверджених бюджетних операцій, а в більш загальному плані - додержання правил ведення Державного бухгалтерського обліку.

Насамперед, сама адміністрація контролює своїх службовців.

Деякі види такого ієрархічного контролю виконуються систематично,

інші несподівано та на місцях.

Рахункова палата виконує із свого боку подвійний контроль:

а) судовий - за індивідуальними рахунками управління головних

державних бухгалтерів;

б) контроль адміністративного порядку, при якому Рахункова палата перевіряє відповідність деяких елементів річних державних рахунків та подає доповідь зі своїми зауваженнями про операції року.

І, нарешті, на розгляд парламенту виноситься проект закону про

виконання бюджету.

При перших двох видах контролю існує матеріальна відповідальність державних бухгалтерів, не враховуючи дисциплінарної кримінальної, яку вони також несуть в окремих випадках.

Законодавчий контроль - це політична санкція. Парламент може не прийняти поданий йому закон про виконання бюджету .

Внутрішній адміністративний контроль здійснюється у двох

аспектах та грунтується на:

- ієрархії бухгалтерських служб, за якої вища служба здійснює

контроль над нижчою;

- солідарності між різними ієрархічними категоріями бухгалтерів щодо матеріальної відповідальності з деяких операцій (очищення боргових зобов’язань, наприклад).

Очевидно, що ця додаткова субсидіарна відповідальність вищих бухгалтерів слугує тільки для підсилення їх контролю за нижчими

службами.

До цього ієрархічного внутрівідомчого контролю додається контроль з боку Генеральної фінансової інспекції.

Частина перевірок здійснюється також управлінням Державного обліку за тими документами, які йому надсилаються щомісячно та щоквартально головними казначеями або в підтвердження їх рахунку управління. Відділ інформатики Головного рахункового агентства Казначейства також здійснює контроль, який щоденно одержує від централізуючих бухгалтерів облікову інформацію. Він перевіряє достовірність бухгалтерських записів, а також щомісячно порівнює додатковий облік витрат та відповідні записи загального обліку.

До того ж деякі документи надсилаються до служб Міністерства фінансів та бюджету, що дає можливість йому спеціально стежити за деякими операціями (зокрема, за авансовими операціями, які належать до так званих "відомчих витрат").

Контроль на місцях дає змогу вищому бухгалтерові переконатися, що засоби та цінності у віданні нижчого службовця відповідають залишкам, які показані на рахунках.

Цей контроль поширюється на:

• усю сукупність записів, які є в реєстрі та облікових документах;

• прибуткові та видаткові документи, які підтверджують сальдо рахунків;

• розпорядження, які приймає бухгалтер для забезпечення регулярних надходжень та виплат;

• загальну організацію справи;

• вжиті заходи щодо обережності для забезпечення безпеки засобів та цінностей.

Такий нагляд здійснюється фінансовими інспекторами по бухгалтеріях, які належать до їх фінансової дільниці.

Головний казначей перевіряє фінансові надходження на рівні

Департаменту.

Для повторних бухгалтерських перевірок залучаються головні інспектори Казначейства, які також перевіряють державні та напівдержавні установи, а також приватні, які перебувають під наглядом представника міністра фінансів у департаменті. У разі, коли перевіряючий виявить дефіцит, причина якого - розтрата, він повинен негайно звільнити цього службовця з посади бухгалтера.

Закінчивши перевірки на місцях, перевіряючий складає протокол, до якого вносить усі зауваження про контролюючу службу, а також розпорядження про усунення виявлених недоліків.

Бухгалтер, якого перевіряють, повинен урахувати всі зауваження та розпорядження.

У короткій формі протоколи перевірки надсилаються до Управління Державного обліку.

Генеральна фінансова інспекція є органом Державного контролю при Міністерстві фінансів. В її компетенції - перевірка фінансового управління державних бухгалтерів як вищих, так і нижчих рівнів, а також державний облік щодо виконання бюджету, який проводиться розпорядниками другого ступеня різних міністерств та облік на рівні департаменту і комун.

У віданні інспекції перебувають служби поштового відомства, різні установи державного та напівдержавного сектора (спілка кредиту у сфері нерухомості, фонд соціального забезпечення, народні банки, ощадні каси), а також установи, які використовують фінансову допомогу держави або місцевих органів управління.

Фінансові інспектори здійснюють раптові перевірки на місцях. Види цього нагляду ідентичні ієрархічному нагляду на місцях. Однак у фінансового інспектора більше можливостей проводити розслідування, ніж у вищих бухгалтерів Казначейства, зокрема, фінансовий інспектор має право перевірити відповідність даних звітності бухгалтера до даних розпорядника.

Рахункова палата здійснює, з одного боку, судовий нагляд за індивідуальними рахунками управління головних державних бухгалтерів і контроль адміністративного характеру за комплексом операцій державного обліку - з іншого.

На розгляд Рахункової палати подаються рахунки головних державних бухгалтерів, до яких заздалегідь включаються облікові операції, які проводяться бухгалтерами, котрі знаходяться в їх підпорядкуванні.

На рівні департаменту тільки Головний казначей є держави чиновником, судово відповідальним перед Рахунковою палатою.

Рахункова палата здійснює нагляд за правильністю поданих документів за суттю та за формою.

У перебігу перевірки можуть виникнути сумніви щодо проведення деяких операцій. За цієї ситуації Рахункова палата виносить спочатку рішення про тимчасове припинення перевірки і направляє бухгалтерові свої розпорядження. Ці розпорядження є наслідковими

заходами, по яких бухгалтеру приписується надавати додаткові роз’яснення та підтвердження з тієї або іншої операції.

Коли розслідування рахунку закінчено, Рахункова палата виносить своє остаточне рішення.

Міністерство фінансів подає до Рахункової палати загальний рахунок, який включає:

• загальний баланс рахунків як результат синтезу рахунків головних державних бухгалтерів;

• розшифровку бюджетних надходжень, показуючи по кожному відділу міністерства обсяг витрат по статтях, з візою відповідального міністра, яка супроводжується звітом про управління, складеним цим міністром;

* розшифровку операцій по спеціальних рахунках Казначейства;

• розшифровку підсумкових рахунків.

Міністр фінансів подає також у Рахункову палату підготовлений ним законопроект про використання бюджету. На основі цих документів Рахункова палата складає декларацію відповідності та доповідь. Декларація про відповідність — це акт, яким вона затверджує відповідність між рахунками управління бухгалтерів та загальним рахунком управління фінансів.

Доповідь подається до канцелярії Парламенту в підтвердження проекту закону про виконання бюджету.

Державні рахунки та бюджет остаточно затверджуються в законодавчому порядку.

Зовнішній контроль, маючи ті самі цілі, уже не обмежується виробничо-господарським рівнем, а виходить на державний, бо Рахункова палата має ієрархічну структуру підпорядкованості. Палата перевіряє й оцінює всі державні рахунки, які здійснюють бухгалтерії Державних підприємств і адміністрацій, видає постанови, в яких відзначаються не лише недоліки роботи державних об’єктів, а й рішення щодо відшкодування втрат, заподіяних державі. Доповіді за результатами перевірок, які робить Рахункова палата, щорічно подаються презентові республіки та друкуються в пресі.

Крім зазначених відомств, у Франції використовуються структури контролю галузевого спрямування, зокрема, такі, як Генеральна

інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики тощо.

На приватних підприємствах контроль держави за їхньою діяльністю обмежується перевірками своєчасності й повноти відрахувань до бюджету, правильності ведення бухгалтерських рахунків (обліку),

дотримання чинного законодавства з питань оплати праці найманих працівників, виконання державних контрактів і зобов’язань ( контроль за використанням бюджетних коштів). Решта питань, пов’язаних із забезпеченням ефективності діяльності приватних підприємств, підлягає внутрішньому контролю, який здійснюється самостійними підрозділами підприємств або аудиторами.

Зовнішньому контролю, а відтак, і державному регулюванню, підлягає також фінансово-господарська діяльність підприємств Німеччини. Зовнішній контроль - це ревізія, яку здійснюють фінансові органи з метою правильного стягнення податків, і обов’язкова перевірка річних балансів, рахунків прибутків і збитків та інших звітних форм, здійснюваних господарськими контролерами. У 1996 р. у Німеччині налічувалося 86 тисяч господарських контролерів і податкових радників. Водночас Федеральна рахункова палата Німеччини контролює також усі федеральні підприємства, страхові установи федерації, приватні підприємства з 50% часткою держави, решту організацій, якщо вони розпоряджаються державними коштами.

У Великій Британії функції Державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.

Рахункова палата Австрії уповноважена здійснювати перевірки не лише Державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність, пов’язану з благодійними та іншими фондами і закладами, управління якими здійснюється органами федерації.

Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, державної митниці, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій.

Навіть із цього невеликого огляду світового досвіду доходимо висновку, що для запобігання грошовому і фінансовому хаосу держава має поставити, грунтуючись на чинному законодавстві, всю валютно фінансову систему, банківські й фінансові структури в умов жорсткого регулювання і контролю.