Булгакова С.О. Історія казначейства (2002)

10.1. Економічна сутність, класифікація та причини виникнення державного боргу країни

Державний борг як економічна категорія визначає економічні

відносини держави як позичальника з її кредиторами (резидентами та неризидентами) з приводу перерозподілу частини вартості валового внутрішнього продукту на умовах строковості, платності та повернення.

Класифікацію державного боргу наведено на рис. 13.

За умовами залучення коштів розрізняють - внутрішній та зовнішній борг.

Державний внутрішній борг - це строкові боргові зобов’язання Уряду України у грошовій формі, що виникли в результаті запозичень на внутрішньому ринку. Відповідно до нової бюджетної класифікації України,

затвердженої Наказом Міністерства фінансів України № 265 від 03.12.97р.

державний борг можна класифікувати за типом кредитора і типом боргового зобов’язання.

Державний внутрішній борг за типом кредитора можна представити у вигляді

заборгованості перед:

*юридичними та фізичними особами;

* банківськими установами та іншими органами управління.

За типам боргового зобов’язання внутрішній борг держави

поділяється на заборгованість за.

• довгостроковими облігаціями;

• середньостроковими облігаціями,

. короткостроковими облігаціями і векселями;

. кредитами, одержаними на фінансування дефіциту бюджету;

. відсотками, нарахованими по кредитах, одержаних на фінансування

дефіциту бюджету.



До позик, що спрямовуються на фінансування Державного бюджету України та погашення зовнішнього державного боргу, належать:

* позики Світового банку на структурну перебудову фінансового сектора;

• позики на реформування державного управління;

• інші.

У зв’язку з обмеженістю валютних ресурсів України та наявністю від’ємного сальдо платіжного балансу, Україна здійснює запозичення у Міжнародного валютного фонду з метою підтримки курсу національної валюти. Розпорядником фінансових ресурсів МВФ з позики “Розширене фінансування” є Національний банк України.

Позики на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів надаються Світовим банком на:

• розвиток вугільної промисловості, енергетики, насінництва, системи теплопостачання, енергозбереження, водопостачання;

• надання технічної допомоги державним установам у сфері приватизації;

• реалізацію інвестиційних проектів муніципальної інфраструктури;

• поліпшення сільськогосподарського виробництва, модернізацію технологій, застосованих у сільському господарстві;

• впровадження розвинутої автоматизованої системи Державного казначейства, яка відіграватиме роль ефективно діючого інструменту виконання бюджету та управління готівковими коштами та інші.

Кредити під гарантії Уряду надають Світовий банк та Європейський банк реконструкції та розвитку. Позичальниками за такими позиками можуть бути державні банки, державні адміністрації, Національний банк України, державні підприємства.

Так, Національний банк України під гарантію Уряду отримав дві кредитні лінії на фінансування малого та середнього бізнесу.

За формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії.

Державне запозичення - залучення Україною в особі Кабінету Міністрів України, через Міністерство фінансів України грошових коштів, іншого майна та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов’язань щодо грошових коштів на умовах строковості та платності. Розрізняють державне внутрішнє та зовнішнє запозичення.

Державне внутрішнє запозичення - державне запозичення, що здійснюється шляхом укладання угод з резидентами України про по

зику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на внутрішньому ринку.

Державне зовнішнє запозичення - державне запозичення, що здійснюється шляхом укладання з нерезидентами України угод про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на зовнішньому ринку.

Державне запозичення може здійснюватись лише з метою:

• фінансування дефіциту Державного бюджету;

• підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів;

• на інші цілі, встановлені законом України в кожному окремому випадку.

Державна гарантія - зобов’язання України в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України, повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у випадку невиконання позичальником, іншим ніж Україна, зобов’язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності. Виділять два види державних гарантій: внутрішня і зовнішня.

Державна внутрішня гарантія - гарантія Уряду України за зобов'язаннями позичальника, що виникла перед резидентами України.

Державна зовнішня гарантія - гарантія Уряду України за зобов'язаннями позичальника, що виникла перед нерезидентами України

Формою надання державної гарантії с державна порука. Основ ними способами реалізації державних гарантій та запозичень

бути:

• випуск (емісія) державних цінних паперів;

• укладення угод про позику та гарантійних угод;

• інші способи, передбачені законодавством України.

При наданні державних гарантій виникає потенційний державний

ний борг, який стає реальним за умови відшкодування кредитору су

ми зобов’язань позичальника, за якими держава була гарантом. За валютою залучення державний борг поділяється на борг у

національній та іноземній валюті.

Внутрішній борг переважно формується в національній валюті.

За внутрішнім боргом кредиторами можуть бути фізичні та юридичні

особи резиденти, а також нерезиденти країни. В основному внутрішній борг складається з надходжень від резидентів держави. Для

залучення коштів імітуються цінні папери, які розміщуються на внутрішньому фондовому ринку.

Державний борг в іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів зарубіжних країн, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов’язань на міжнародних ринках капіталів.

За видами державний борг поділяється таким чином.

1. Кредити, отримані від міжнародних фінансових організацій - Міжнародного валютного фонду (МВФ), Світового банку, МБРР (Міжнародного банку реконструкції та розвитку), Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР).

Основним кредитором України є МВФ. МВФ надав Україні кредити «STF» , «Stand-by» та «EFF» (розширене фінансування) на 10, 5 і 10 років відповідно з відстрочкою сплати процентних платежів по «STF» - 4,5 і «Stand-by» - 3,5 роки. По кредитах EFF проценти сплачуються відразу, а сума основного боргу погашається через 5 років з моменту отримання кредиту. Україна отримала кредити на пільгових умовах. Це виявляється не тільки в наданні пільгового періоду кредитування, а й ставці за кредит нижче за ставку «Libor», тобто нижче ринкового рівня.

Кредити МВФ спрямовувались Національному банку України на формування резервів та покриття дефіциту платіжного балансу. Міністерству фінансів України для покриття дефіциту бюджету та обслуговування зовнішнього боргу в іноземній валюті. Позики МВФ для України, яка має низький кредитний рейтинг у світі, створюють Можливість її доступу до міжнародних ринків позичкового капіталу.

З метою реструктуризації економіки та проведення ринкових реформ, розвитку деяких галузей економіки Україна отримала кредити від Світового банку на термін до 17 років з процентного ставкою близько 7% річних. Ці кредити надавались Україні також на пільгових умовах, тобто термін погашення кредиту довший, а відсоткова ставка менша порівняно з традиційними позиками, що запозичуються на міжнародних ринках капіталу.

Кошти, які надійшли від Світового банку та ЄБРР спрямовувались на покриття дефіциту

Державного бюджету, оплату за енергоносії, погашення зовнішнього

боргу та покриття

дефіциту торгового балансу країни.

1. Державні кредити, отримані від іноземних країн та іноземних приватних банків. Відповідно до міжурядових договорів в Україні були відкриті кредитні лінії таких країн, як Італія , Японія, Німеччина Франція. Для фінансування дефіциту Державного бюджету були залучені комерційні кредити у вигляді фідуціарної позики та позики

деяких зарубіжних банків.

2. Заборгованість держави за емітованими цінними паперами. Державні цінні папери є фінансовими інструментами, які використовуються державою практично в усіх країнах. їх випуск може здійснюватися урядом для:

. неемісійного (неінфляційного) фінансування тимчасового або перманентного дефіциту Державного бюджету,

• макроекономічного регулювання (кредитно-грошового обороту за допомогою проведення операцій РЕПО на відкритому ринку, впливу на рівень і структуру інвестицій та заощаджень населення, суб’єктів господарювання тощо),

• розвитку фондового ринку.

Внутрішній борг держави виникає в результаті здійснення запозичень у національній валюті в:

• центральному банку, що призводить до емісії грошей;

• комерційних банках;

• небанківській системі.

Внутрішній борг держави може виникати в результаті емісії таких паперів: облігацій, казначейських зобов’язань та інших.

Облігація - це цінний папір, що засвідчує внесення її власником коштів до Державного бюджету і підтверджує зобов’язання Уряду відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного паперу в передбачений у ньому строк із виплатою попередньо визначеного доходу, якщо це передбачається умовами випуску.

Випуск облігацій може здійснюватись у документарні або без документарній формах. Облігації емітуються у документарній формі

- у вигляді сертифікатів грошових документів, а в бездокументарній

- у вигляді записів на рахунках у системі електронного обігу цінних

паперів.

Законодавством України передбачено, що обсяг емісії облігацій

визначається в межах встановленого бюджетом на поточний рік граничного розміру внутрішнього державного боргу та обсягу дефіциту

Державного бюджету. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів

України в 1999 році облігації розміщувались на таких умовах.

• форма випуску - дисконтна, на пред’явника;

• номінальна вартість - 100 грн;

• термін погашення 28, 182, 273, 364 дні та більше року;

• вид випуску - бездокументарна форма (записи на рахунках у системі електронного обігу цінних паперів).

У загальному обсязі розміщених облігацій протягом 1999 року найбільшу питому вагу становили облігації з терміном погашення понад один рік.

Казначейські зобов’язання - цінні папери на пред’явника, що розповсюджуються тільки на добровільних засадах серед населення, засвідчують внесення їхніми власниками грошових коштів до бюджету і дають право на одержання фінансового доходу. В Україні казначейські зобов’язання поки що не випускаються. Дефіцит Державного бюджету покривається за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики.

4. Іноземні кредити, отримані вітчизняними підприємствами під гарантії Уряду.

Іноземні кредити можуть отримувати українські підприємства під гарантію Уряду України. Такі кредити безпосередньо обслуговуються підприємствами-позичальниками. Але у разі неспроможності підприємств виконати свої зобов’язання перед іноземними кредиторами, сплата відсотків і суми основного боргу здійснюється за рахунок Державного бюджету. Виконання зобов’язань Уряду по наданих гарантіях призводить до зростання державного боргу країни.

5. Заборгованість Уряду за отримані кредити від комерційних банків. Уряд може здійснювати запозичення в державних та комерційних банках.

6. Кредити, отримані Урядом від Національного банку України.

Протягом 1993-1995 pp. основним кредитором Уряду був Національний банк України. Видача прямих кредитів Національним банком України призводила до додаткової емісії грошей.

Відповідно до Закону України «Про Національний банк України» Центральний банк має права купувати державні облігації на первинному ринку від власного імені і за рахунок власних коштів, Залежно від терміну залучення коштів розрізняють: короткостроковий борг (з терміном погашення до одного року), середньостроковий (від одного до п’яти років), довгостроковий (від п’яти років і більше).

Короткострокові позики використовуються для покриття касових розривів між обсягом витрат та надходжень коштів до Державного бюджету. З цією метою в країнах з розвинутою економікою випускають переважно казначейські векселі, в Україні цю функцію виконують облігації внутрішньої державної позики терміном обігу до 1 року.

Залучення державою коштів на:

• середньостроковий період відбувається в деяких країнах (Італії США) шляхом емісії казначейських нот;

• більш тривалий термін, як правило, здійснюється через випуск облігацій.

Основними причинами виникнення та зростання державного боргу України є такі.

1. Дефіцит Державного бюджету країни.

До 1995 р. покриття дефіциту Державного бюджету здійснювалось шляхом прямої емісії НБУ, що призвело до знецінення заощаджень населення та суб’єктів підприємницької діяльності, розвитку гіперінфляції в країні. Це спонукало Уряд перейти до фінансуванню дефіциту бюджету за рахунок неемісійних джерел, що спричинило розвиток ринку державних боргових зобов’язань.

З 1996 р. погашення дефіциту бюджету почало відбуватися переважно за рахунок зовнішнього та внутрішнього запозичення

держави.

Для фінансування дефіциту Державного бюджету України залучаються кошти Світового банку, Європейського Співтовариства, Ек-сімбанку Японії, Міжнародного банку реконструкції та розвитку та інших кредиторів.

Умовою надання іноземних кредитів є реалізація Україною проектів реформування економіки та виконання програми макроекономічної стабілізації в країні.

2. Постійний дефіцит платіжного балансу країни.

Усі операції між резидентами країни (включаючи споживачів, підприємців та державні установи) та нерезидентами знаходять своє відображення в платіжному балансі держави.

Платіжний баланс складається з балансу поточних операцій (до якого належить торговий баланс та баланс товарів і послуг), баланс руху капіталу та офіційних резервів держави.

Дефіцит балансу поточних операцій свідчить, що надходження від українського експорту товарів та послуг не покривають витрат з

імпорту. Дефіцит балансу поточних операцій може бути покритий у

результаті.

• залучення іноземних кредитів;

• відмови від власності на деякі активи на користь нерезидентів та тієї частини імпорту, яку неспроможна фінансувати держава за рахунок зовнішніх надходжень.

Протягом 1992-1999 pp. Україна постійно мала дефіцит платіжного балансу по рахунку поточних операцій, для фінансування якого доводилось залучати іноземні кредити. У цей час в економіці України спостерігались тенденції, які спонукали до розширення зовнішнього фінансування, а саме: збільшення від’ємного сальдо з торгівлі товарами та послугами; необхідність обслуговування зовнішнього боргу за основною сумою і відсотками та нарощування міжнародних резервних активів України в МВФ.

Державний борг України на 01.03.2000 р. становив 81 млрд грн, у тому числі: державний зовнішній борг - 66,5 млрд грн, або 82%, державний внутрішній борг - 14,5 млрд грн , або 18%.

Таким чином, заборгованість держави переважно формується за рахунок зовнішніх запозичень.

Державний внутрішній борг України започаткував свою історію з прийняття в 1992 р. Закону України «Про державний внутрішній борг України».

У розвитку ринку державних цінних паперів та формування внутрішнього Державного боргу можна виділити чотири основні етапи.

І етап тривав з моменту оголошення незалежності України до 1993 р. Для цього періоду характерним є покриття дефіциту бюджету Національним банком України без оформлення Урядом боргових зобов’язань перед Центральним банком.

Протягом II етапу (1993-1995 pp.) дефіцит Державного бюджету покривався за рахунок прямих кредитів Уряду з боку Національного банку України та комерційних банків.

Законом України “Про структуру державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня 1996 року і граничного розміру державного внутрішнього боргу України на 1996-1997 роки” № 27/97-ВР від 23.01.97 р. (ст. 2) заборгованість Уряду перед Національним банком України в сумі 7,7 млрд грн передбачено до списання, але за відсутністю джерел покриття досі ще не списано борги Уряду. Нині відпрацьовується законопроект щодо реструктуризації заборгованості

Уряду перед Національним банком України, що виникла впродовж 1991-1995 pp.

Третій етап починається з моменту випуску ОВДП відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 1994 р. № 586 «Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року». Щорічно такими постановами регулюються основні умови випуску та розміщення внутрішньої державної позики.

Для цього етапу характерним є:

• невисокі темпи інфляції та деяка стабілізація національної грошової одиниці;

• зниження рівня облікової ставки НБУ;

• зміцнення ринку державних цінних паперів;

• допуск нерезидентів до ринку державних цінних паперів відповідно до постанови Уряду та НЁУ від 31 серпня 1996 р. «Про порядок здійснення нерезидентами операцій з облігаціями внутрішніх державних позик».

Розширення ринку ОВДП за рахунок залучених коштів нерезидентів дало можливість зміцнити курс гривні та збільшити обсяг валютних резервів Національного банку У країни.

Цей етап тривав до другої половини 1998 р.

Четвертий етап почався з другої половини 1998 р. і триває до

цього часу.

Характерні ознаки цього етапу:

• відплив іноземного капіталу з ринку ОВДП, що пов’язано зі світовою фінансовою кризою;

• зменшення обсягів резервів Національного банку України у зв’язку

з погашенням державою зобов’язань по ОВДП перед нерезидента ми і необхідністю утримання гривні в межах валютного коридору,

• прагнення комерційних банків та інших власників ОВДП здійснити їх продаж;

• невиконання доходної частини бюджету, в результаті чого Уряд для погашення внутрішніх боргових зобов’язань змушений був використовувати кредити міжнародних фінансово-кредитних інституті в;

• проведення реструктуризації заборгованості за ОВДП шляхом конверсії.

За станом на 01.03.2000 р. загальний обсяг державного внутрішнього боргу України становить близько 14,5 млрд грн.

На відміну від внутрішнього боргу, зобов’язання за якими перед

кредиторами (населенням) тягнуться ще з часів Радянського Союзу,

зовнішній борг України започаткований з моменту проголошення незалежності держави.

Станом на 01.06.99 р. структура зовнішнього боргу України мала такий вигляд: 23,0% становить борг Міжнародному валютному фонду (МВФ), 15,0% - Світовому банку (СБ), 2% - Європейському Співтовариству (ЄС), 1% - Європейському банку реконструкції та розвитку (ЄБРР), на частку Росії та Туркменістану - 29% (рис.14).



Еволюцію розвитку Державного зовнішнього боргу України можна поділити на чотири етапи.

Перший етап тривав з 1992 р. до першої половини 1994 р. Згідно з постановою Президії Верховної Ради України у 1992 р. Уряд незалежної країни вперше залучив іноземні кредити під державні гарантії. Для цього періоду характерним є стрімке зростання зовнішнього державного боргу, який формувався переважно за рахунок боргів перед країнами СНД (насамперед, Росією та Туркменією за енергоносії).

На початку 1994 р. зовнішній борг становив 3,6 млрд дол. США.

Другий етап охоплює період другої половини 1994 p., першу половину 1997 р.

У цей час спостерігається подальше зростання заборгованості держави в основному за рахунок кредитів міжнародних фінансово-кредитних організацій, а також зростання заборгованості за енергоносії. Протягом цього періоду було здійснено реструктуризацію боргових зобов’язань України перед Росією. Так, 20 березня 1995 р. було підписано Міжурядову Угоду про реструктуризацію заборгованості України по державних кредитах, наданих Росією в 1993 р. Відповідно до цієї угоди були реструктуризовані платежі на суму 1,13 млрд дол. США, і Україна в 1995-1996 pp. сплачувала лише проценти за кредитами, а термін погашення самого кредиту починався з 1997 р. Реструктуризація заборгованості перед Росією сприяла поліпшенню портфеля зовнішньої кредитної заборгованості країни та більш ефективному його управлінню.

На цьому етапі зовнішній борг України зріс на 5,292 млрд. грн.

Третій етап (перша половина 1997 р. - перша половина 1998 р.).

Цей етап характеризується тим, що Україна активно залучає кошти зовнішніх міжнародних ринків капіталів, що було обумовлена більш низькою вартістю запозичень на зовнішньому ринку порівняно із внутрішнім.

За цей період зовнішній борг України зріс на 1,758 млрд грн.

Четвертий етап (перша половина 1998 р. до нинішнього

часу).

Для даного етапу характерним є зниження темпів приросту зовнішнього боргу. Так, у 1992-1993 р. зовнішній борг зріс більш ніж у 9 разів, у 1997 р. приріст зовнішнього боргу становив - 8,1%, У

1998 р. - 13,4%. Ці тенденції обумовлені світовою фінансовою кризою, а також низьким кредитним рейтингом України.

Станом на 01.03.2000 р. зовнішній борг України складав 12,1 млрд дол. США.

Відповідно до Закону України “Про бюджетну систему України” та Закону України про Державний бюджет на відповідний рік, визначається граничний розмір дефіциту бюджету та джерела його покриття за рахунок внутрішнього та зовнішнього фінансування, а також встановлюється граничний розмір Державного внутрішнього боргу України на 1 січня наступного за бюджетним роком та розмір

державних зовнішніх запозичень з визначенням напрямів використання фінансових ресурсів.

Розв’язання проблеми Державного боргу можливе лише при налагодженні ефективної системи його управління.