Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)

5.2. Управление финансами при Петре I

Идея заменить систему личных поручений системой государственных учреждений, которые существенно отличались от приказов как по своему составу, так и по способу решения дел, принадлежала Петру I, во время правления которого значительные изменения претерпела и система управления финансами. Свою реформаторскую деятельность Петр начал с укрепления и централизации системы государственного управления, которая получила название абсолютной монархии. Царь имел полную законодательную, исполнительную, судебную и духовную власть.

Опорой власти стал государственный бюрократический аппарат, который полностью зависел от обладателя и был ему подчинен. Структура системы государственного управления претерпела ряд последовательных преобразований - сначала Боярская дума стала Ближней канцелярией, затем - Правительственным Сенатом (1711 p.). Сенат насчитывал 9 членов, назначались царем лично соответствии с их деловых качеств. Сенат занимался наполнением государственного бюджета, осуществлял надзор за государственным аппаратом, в его ведении было утверждение новых налогов и монетное дело. То есть, это был первый коллективный орган управления финансами. Сенат был подконтролен генерал прокурору и обер-прокурору, которые находились в непосредственном подчинении императору.

Приказы, которые действовали до этого, были заменены коллегиями. В 1721 г их было 12 и половина из них имела финансово-экономический характер Каждой коллегии отводилась конкретная сфера государственной деятельности.

Создавая коллегии, Петр стремился выделить крупные группы дел и поручить каждую из них особой высшей государственном учреждении. Главной идеей создания коллегии было коллегиальное принятие как управленческих решений, так и решений по результатам Обсуждение любого дела. Каждый член коллегии имел право голоса.

Петр сделал значительный шаг к более рациональному разграничения отдельных отраслей управления. Дело в том; что приказы в Московском государстве организовывались иногда без особой на то необходимости. Кроме того, дела которыми занимался отдельный приказ, были настолько разнообразными и разнохарактерными, что это приводило к неразберихи и замедления их решения.

Первоначально Петр выделил управления военными делами и иностранными отношениями. Для этого были созданы Коллегия иностранных дел, Военная коллегия и Адмиралтейств-коллегия. Впоследствии эти три коллегии получили более высокого ранга по сравнению с другими, иногда их даже называли "государственными". Кроме того, особое место занимали Камер-коллегии, Мануфактур-коллегии, Берг-коллегии Коммерц-коллегии и Штатс-конторы. Круг их задач было очерчено решением важнейших вопросов того времени, а именно управлением финансами, управление делами, связанными с развитием промышленности, торговли и вообще хозяйства. Предполагалось, что все эти пять учреждений будут не только дополнять друг друга, но и коллегиально решать наиболее сложные вопросы.

Камер-коллегия должна была собирать доходы, а также искать дополнительные источники поступления денежных средств в казну государства. Штатс-контора (сначала называлась Штатс-контор-коллегия) розпоряжалась государственными средствами.

Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия и Коммерц-коллегия управляли делами промышленности и торговли. Сначала Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия были объединены в одно учреждение. Новый порядок высшего государственного управления в России создавал возможность на качественно новом уровне осуществлять управление делами в правительственных учреждениях. Эта возможность обеспечивалась же принципу коллегиальности, на котором было основано обсуждения вопросов и принятия по ним решений, благоприятно влияло на развитие российского общества.

Финансовыми вопросами занималась Камер-коллегия. Первым президентом Камер-коллегии был князь Дмитрий Михайлович Голицын. Одновременно 15.12.1717 г. назначен президентов остальных девяти коллегий. В обязанности президента, прежде всего, входило решение всех организационных вопросов по открытию новых учреждений, должны были вступить в действие с 11.12.1719 г. Камер-коллегии было дано разрешение отодвинуть срок начала деятельности на год. Именно тогда Петром I был подписан законодательный акт "Учреждение и регламент Камер-коллегии". Рассматривая положение этого акта, можно представить законодательную деятельность по финансовых взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами.

Регламент от 1719 p., Состоявший из 26 пунктов, как и большинство указов и актов того времени, был недостаточно четким и систематизированным. Так, 12 пунктов содержат общие размышления о задачах и функции коллегии, 9 - определяют ее внутренние порядки, 5 пунктов регулируют ее взаимоотношения с другими государственными учреждениями. Анализируя содержание этих пунктов, можно утверждать, что Петр, сам того не представляя, создал учреждение нового типа. Он поставил перед Камер-коллегией такие задачи, реализация которых действительно делала ее органом высшего управления и контроля над всеми доходами государства. Петра не удовлетворяли только функции наблюдения по поступлениям государственных доходов. Он сделал акцент на том, что чем активнее Камер-коллегия будет заниматься развитием государственного хозяйства, тем энергичнее она будет расширять те общие указания, которыми ограниченный круг ее задач в Регламенте, тем точнее будут реализовываться замыслы и надежды законодателя.

В государстве был проведен новое административное деление. Во главе каждой из восьми российских губерний стоял губернатор, который имел административную, полицейский, судебную и финансовую власть. В 1719 г. Петр I разделил страну на 11 губерний и 50 провинций. В свою очередь провинции, которые возглавляли воеводы, были разделены на уезды. В 1719 г. в провинциях при воеводах введена должность рентмистра или казначея, который подчинялся Штабс-коллегии. Рентмистер принимал все поступления, которые хранил в земской казне и выдавал по ассигновки. При этом рентария (казначейство) находилась при губернской канцелярии, а в столицу деньги поступали к главной казенной палаты, откуда распределялись через центральное управление.

Итак, Камер-коллегия, которая обеспечивала развитие экономических сил страны, имела непосредственное отношение к управлению государственными сборами. По поставленными задачами (а не способами управления) она представляла собой прообраз современного Министерства финансов Учитывая задачи, возложенные на Камер-коллегии (Экономическое развитие страны, эффективный сбор государственных доходов и поиск новых их источников), очень важно всячески поддерживать такое учреждение. В этом случае следовало сохранять принцип разделения ведомств, который провозглашен при основании всей коллегиальной системы. То есть, с одной стороны, необходимо было лишить Камер-коллегии от дел, не имеющих по сути прямого отношения к ее задач, а с другой-предоставить больше прав по управлению финансами, часть которых еще оставалась в компетенции других учреждений, к подчиненных Камер-коллегии. Однако именно в этом направлении было сделано значительно меньше, чем ожидалось.

Главным источником наполнения казны было обложения населения прямыми сборами и разного рода налогами. При Петре I они достигли значительных размеров - 30-40%. Это прямые, косвенные обычные и чрезвычайные налоги, мукомольный и трубный, с лакомств и приправ, с судов и лавок, бань и обрядовый, существовал даже налог с бороды. Косвенные налоги обеспечивали до 40% доходной части казны. Наряду с косвенными сборами широко применялись и прямые налоги: рекрутский, драгунский, корабельный подобное. Одним из источников пополнения бюджета было монопольное право на чеканку монет. Большое значение для пополнения бюджета была замена Петром I подворного подушного обложения податного населения. Подушный налог платило все мужское население страны, кроме духовенства и лиц, находились на государственной службе. Размер налога определялся суммой, необходимой для содержание армии и флота.

Ввод новой налоговой системы связано с реформированием армии предусматривало создание новой регулярной армии, а также ликвидацию прежней системы комплектования и обеспечения войск.

В 1714 г. обер-фискал Нестеров предложил облагать податью всех крестьян и посадских людей империи не со двора, а из души или семьи. А поскольку подушный налог более уравнительный и народу его

легче платить, за "поголовщину" высказался и Петр I, издал соответствующий указ сената.

Принципы новой налоговой системы были изложены в Указе от 26 ноября 1718 г.

Составляющими этой реформы были: перепись населения, проверка представленных списков ("Сказок") населения, раскладка и размещения полков по губерниям.

Подробный указ о переписи выдано 22 января 1719 Согласно этому указу переписи охватывались все основные категории сельского населения страны. Во время переписи в "сказки" (списки) заносились данные о мужское население, "от старого до самого последнего ребенка ", с указанием имени и возраста каждого. Ответственность за представление "сказок" о помещичьих крестьянах возлагалась на самих помещиков, а при отсутствии - на приказчиков, старост или выборных крестьян. "Сказки" о дворовых и церковно-монастырских крестьян должны были подаваться приказчиками. За сокрытие душ от переписи приказчикам, старостам и выборным крестьянам грозила смертная казнь.

В начале 1719 по губерниям разослано около 1000 экземпляров Указа о перепись. Эта перепись существенно отличался от предыдущих тем, что его объектом была "душа мужского пола".

Осенью 1719 создан канцелярию переписных дел, подчинялась непосредственно сената. Однако дело переписи продвигалась очень медленно, и, требование Петра, были приняты решительные меры. Так, в начале декабря 1719 40 унтер-офицеров и солдат были направлены в губернии с особыми полномочиями специальных курьеров. Они получили право арестовывать местных чиновников, которые не справились с переписью, и "держать их в канцеляриях в цепях и в железе скованных ".

В декабря 1719 г. получены данные о 4 млн. душ мужского населения. Однако правительство не доверял этой информации, потому что докладные и доносы с мест говорили о значительное сокрытия душ. Власти определенной степени поощряла "Доносителей": за доносы на господина крестьянин мог рассчитывать на денежное вознаграждение (5 рублей), а иногда и на "вольную". Сенат постановил не наказывать за ложные доносы, а виновных в сокрытии душ при раскаянии прощали. Это принесло свои плоды. Так, 1 Январь 1722 стало известно о 391 тыс. скрытых душ мужского пола, а 6 Февраль 1722 Зотов сообщил об учете 4,9 млн. душ мужского пола. Для того, чтобы набрать необходимую для Петра количество душ (5 млн.), было предложено включить в число плательщиков "старых, калек и дураков". Получив необходимые 5 млн. душ, Петр приступил к очередному этапу реформы - проверки данных переписи 1719-1721 pp. и уточнение так называемого "подушевого числа" - контингента плательщиков налога.

Это составит задачи было поручено специальным военным ревизорам, тщательно отобранным сенатом и самим Петром I. 5 февраля 1722 сенат утвердил специальную инструкцию ревизорам.

В губернских городах ревизоры основывали "главные канцелярии свидетельства душ мужского пола ". Местные власти фактически им подчинялась. В сентябре 1722 г. в Слободской Украине, Азовской и Киевской губерний впервые было направлено ревизоров которым поручалось "провести поголовный перепись малороссов", которые жили, как считал император, уже на территории России.

На втором этапе налоговой реформы было задействовано большое количество военных офицеров, и армия фактически оставалась без офицерского состава. Для уточнения данных переписи было задействовано 45 процентов личного офицерского состава русской армии.

Проведя большую ревизионную работу, правительство Российской империи получил такие данные: с 8,2 млн. душ мужского пола, что составляло население империи, подушевым налогом облагалось менее 5,8 млн. душ или 71 процент. Таким образом, почти .3 / 4 мужского населения империи были охвачены системой подушной подати в результате осуществления податной реформы, что придавало этому мероприятию важного исторического значение.

По проекту, подготовленному Военной коллегией, в 1720 г., расходы на кавалериста составляли 40 рублей, пехотинца - 28,5 рубля. Общие же расходы на сухопутные силы достигали 4 млн. рублей. По мере уточнения количества душ мужского пола менялся и размер подушного налога. С 1 рубля в 1728 г. был снижена до 70 копеек в 1725 г.

Подушный налог платило все мужское население государства, кроме дворян, духовенства и государственных служащих. На протяжении почти ста лет подушная подать была основным прямым налогом в России и составляла около 50 процентов всех доходов бюджета государства. В Украине оклад было распространено во второй половине XVIII века.

Интересен тот факт, что полковой командир должен следить за сбором подушной подати, поступлением и распределением полученных денег на полковые потребности.

Таким образом, военные принимали участие в работе финансово-податного аппарата на всех этапах - от сбора подушной подати до ее распределения.

Передача денег осуществлялась публично, в присутствии всех офицеров полка. Полученные суммы вносились в доходной полковой книги. Часть денег направлялась в Военной коллегии (на медикаменты, оружие, сукно и т.д.). Остальные средств, оставалась в полковой кассе, предназначалась для покупки лошадей, 3 овианту, полковых припасов и т.д. и расходовалась только с согласия офицеров полка.

По инструкциям, созданных во время податной реформы, следует отметить, что система налогообложения по душам было несколько полицейские черты. Это выражалось в том, что прикрепления плательщиков по месту, где были занесены в реестр подушевого оклада, ограничивало их передвижение, усиливало власть местной администрации и помещиков над ними.

С введением подушной подати возросла роль паспортной системы. Документы, фиксировали миграцию крестьян, появились еще в допетровские времена. Однако во времена подворного обложения паспортная система не была обязательной и всеобщей. На начале XVIII в. новый паспортный режим стал реальностью с введением подушной подати и усилением общих полицейских засад.

С внедрением податной реформы создана новая система содержания и размещения армии, которая имела три особенности. Во-первых, она была рассчитана на мирный период и предусматривала содержание армии (при сохранении ее боеспособности) длительное время. Во-вторых, новая система содержания армии составляла единое целое с податной системе. В-третьих, размещение полков среди населения, которое платило налог на их содержание, позволяло военным контролировать ситуацию на местах, эффективно взыскивать недоимки, бороться с бегством, подавлять бунты. Создание паспортной системы, что стало возможным благодаря введению подушной переписи, позволяло вести наблюдение за миграцией населения и регулировать его в соответствии с интересами государства.

Вследствие реформ существенные изменения претерпела вся система прямых налогов. Важнейшей чертой нового налогообложения стало то, что было введено единое денежный налог, заменивший десятки мелких подворных сборов и повинностей. Подушная подать в размере 70 копеек взималась более 70 лет. Введение постоянного прямого налога позволило стабилизировать и унифицировать финансы в целом, поскольку правительство в своих расчетах мог опираться на реальные бюджетные данные. Благодаря системе сбора налогов налогообложения стало более гибким и оперативным. В целом податные реформа была невиданной по масштабам и строгости проверки всего населения страны.

Все это и обусловило сохранение подушной системы в течение полуторавековую периода после смерти ее основателя. В XIX в. с развитием косвенного обложения доля подушной подати уменьшилось. В 1776 г. от подушной подати было освобождено купцов, а в 1863 г. - цеховых ремесленников и мещан. На европейской территории России, в том числе и в Украине, подушную подать был отменен в 1887 г., а в Сибири в 1899

В 1700-1704 pp. проведена реформа монетного двора, предполагалось чеканки золотой, серебряной и медной монеты. В основу реформы был положен десятинный принцип: рубль, гривенную, копейка. Главными денежными единицами стали: медная копейка для мелкой торговли, серебряный рубль для крупных торговых операций Чеканка монет стало монополией государства. Петр запретил вывоз за границу золота и серебра.



Основание Камер-коллегии не решило вопросов управления финансами, ведь она рассматривала множество дел, в которых не имела прямого отношения, что негативно сказывалось на его деятельности.

23.06.1731 г. был издан новый Регламент камер-коллегии, который регулировал ее деятельность, вплоть до ликвидации в 1785 г. Этот Регламент имел достаточно существенные отличии от первого, выявило более серьезное отношение правительства к финансовым дел государства.