Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)

5.3. Казенные палаты - губернские финансовые органы

Принятие нового Регламента в 1731 г. стало выдающимся событием в истории финансового управления России XVIII в., которая знаменовала отказ правительства от намерений сосредоточить государственное управление финансами в рамках отдельной самостоятельной учреждения. Так, по Регламенту из круга обязанностей новой Камер-коллегии было отменено важнейшая задача "управлять". Однако и по новым Регламентом Камер-коллегия ведет свои дела не должным образом, несмотря на то, что имеет четко определены способы их решения.

Все это указывало на необходимость изменения существующей системы финансового управления в государстве. 30.03.1764 г. Екатерина II назначает президентом Камер-коллегии доверенное лицо императрицы князя Б.А. Куракина. По этому поводу она издает Указ о задач финансового управления вообще и Камер-коллегии отдельно. Екатерина II,

основываясь на первом петровском регламенте, ставит перед коллегией важные и масштабные задачи.

Президент Камер-коллегии был освобожден от текущих спряв по коллегии и получил разрешение прилагать относительно состояния дел непосредственно императрице. Все текущие дела должны были вестись конторой при Камер-коллегии, а для нее самой сохранялась возможность заниматься более важными делами. Только теперь существующая коллегия получила задание бывшей конторы, а полномочия бывшей коллегии были переданы ее президенту.

Более каких-либо существенных шагов в области реформирования финансовой деятельности сделано не было. Кроме формального признания со стороны высшего руководства, Камер-коллегия получила только некоторое увеличение штатов в соответствии с Указом от 15.12.1763 г., который предусматривал увеличение штатов всех правительственных учреждений.

С 1764 г. исполнять обязанности государственного казначея поручено генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому, но официально такой должности в России не существовало. В 1771 г. по приказу императрицы Екатерины II А.А. Вяземскому было поручено составить окладные по всей стране книгу, для чего из всех ведомств в 1-й департамент Правительствующего сената поступившей информации о государственных доходов и расходов, а с 1773 г. эти сведения были переданы в особой Экспедиции о государственных доходах, была основана для этих целей при правительственном Сенате.

За время правления Екатерины II в целом расходная часть бюджета увеличилась более чем в 4,5 раза (с 17 млн. до 78 млн руб.). Структура расходов в следующем: 88% - расходы на армию и государственный аппарат, 11% - на содержание двора, 1% - на образование, здравоохранение, благотворительность. Доходная часть была построена таким образом, что более трети поступало как подушная подать, 40% составляли косвенные налоги и промышленные сборы. Среди них питьевой налог составлял 28% доходов бюджет. Дефицит государственного бюджета составлял 200 млн. руб-Для наполнения казны в 1769 г в России впервые был осуществлен выпуск ассигнаций. Правительство также прибегло к внешних займов. Первыми зарубежными кредиторами были голландские и генуэзские банкиры (1769 г.). К концу века сумма внешних займов составляла более половины государственного долга государства.

Реформа финансового управления все же была проведена, но значительно позже и не как самостоятельная реформа, а как следствие реформы областного управления. С последней была связана ликвидация Камер-коллегии, которая просуществовала до 01.01.1785 г.

Для высшего управления финансовыми делами предполагалось учредить особый орган, создав не новую коллегиальную учреждение, а верить управления государственными финансами одном лице, на принципиально новых началах. Таким образом, в процесс управления вводился новый по тем временам министериальный начало. Для управления всеми делами, которые ранее были в компетенции Камер-коллегии, в губернских городах созданы казенные палаты, а для приема и хранения денежных средств, поступали в казну, в каждом областном городе введен пост как казначей.

Казенные палаты в царской России - это губернские финансовые органы, созданные в 1775 Первоначально их функцией было "казенное управление" в губернии: сбор данных о численности населения, управления соляными и питьевыми опекунами, учет поступлений доходов. В дальнейшем за казенными палатами остались только финансовые функции: надзор за своевременным поступлением доходов в бюджет и расходованием средств в пределах ассигнований, предусмотренных для губернии, составления сведений доходов и расходов, ревизия отчетности. Казенные палаты проводили торги на казенные подряды и поставки, переводили отдельные лица одного податного состояния в другое. При казенных палатах находились податные инспектора и податные присутствие. В подчинении казенных палат находились губернские и уездные казначейства. Например, в 1782 г. создан казенные палаты Черниговской и Новгород-Северской губернии. В 1796 г. в связи с созданием Малороссийской губернии Новгород-Северская казенная палата была ликвидирована, а Черниговская к 1802 называлась Малороссийской. Палата осуществляла учет всех доходов и расходов государственных учреждений губернии и отчетность по ним, перепись населения для взыскания подушных сборов, учет налоговых объектов, контроль за взысканием налогов. В этом же году было создано Черниговское губернское казначейство и 8 уездных казначейств: Березнянское, Борознянське, Городянской, Козелецкая, Нежинское, Новгород-Северское, Остерское, Черниговское.

В официальном акте "Учреждения о губерниях" казенная палата была представлена как департамент, выполняющий функции Камер-коллегии и Ревизион-коллегии и последующие Обязанности:

а) сбор доходов как в полном объеме, так и в определенное время;

б) доставка собранных доходов до пунктов назначения;

в) составление ежегодных реестров о доходах каждого уезда губернии, при этом приведена информация должна быть точной,

г) доведение всех сведений о доходах и расходах до сведения государственного казначейства.

Кроме того, в обязанности казенной палаты входило строгое наблюдение за тем, чтобы в губерниях с населения не взимались любые дополнительные, а значит запрещены, собрание. В случае фиксирования подобных нарушений казенная палата была обязана подать жалобу в соответствующие судебные органы.

Уездные казначеи, на основании указаний, часть казенных средств оставляли местным органам, а часть отправляли в Комиссариата и Адмиралтейства. Суммы, оставались после проведения этих операций, поступали в казначейства на счета для остаточных cyм, которые буди основаны в Петербурге и Москве 04.08.1780 г., и в казначейства на счета для штатных сумм, которые были основаны там же 24.10.1780 г. Последние получали в свое распоряжение деньги на все расходы, определенные по штатах, за исключением сумм, которые уже пошли на финансирование местных администрации. С казначейства для остаточных сумм финансировались или новые, недавно установленные расходы, или сверхштатным чрезвычайные расходы. В обоих случаях деньги выделялись только на основании именных указов.

Новое устройство несомненно привнес некоторый порядок в делопроизводство и отчетность. Но порядок счетоводства еще не означало улучшения финансового состояния страны в целом и финансового хозяйства отдельно. Областная реформа, несмотря на ее историческое значение (приблизила суд и управления к населению, возродила в провинции самоуправления, способствовала тому, что более трети всех государственных доходов расходовались именно на местах, тогда как в начале правления Екатерины II там не тратилось и 5% доходно! "части бюджета), стоила очень дорого. Сенат рассчитал, что на создание и обслуживание новых учреждений, даже при ликвидации коллегии, ежегодно нужно тратить на 2,5 млн. руб. больше, чем тратилось раньше. А это составляло не менее 12-15% дохода бюджета в то время, когда эта реформа только внедрялась.

Большие затраты стали ощутимыми почти с первых шагов - денег на создание новых учреждений не хватало. Между тем поддерживалась мысль, что финансовое состояние страны, не хороший, то достаточно удовлетворительное. Это стало возможным за счет периодической эмиссии денежных знаков. Однако реально существующее положение дел привело вскоре к параличу всех мероприятий, которые принимались в области финансового управления. Следствием этого стало то, что при лучшем, чем раньше, устройстве финансового управления Екатерина II имела хуже, чем раньше, финансы.

Сфера управления государственными финансами остро требовала определенных изменений, произошли, только во времена правления императора Павла. Однако финансовые распоряжение этой эпохи были крайне неопределенны, что было присуще вообще всем приказам протяжении 1797-1801 годов.

В 1797 г. при царствовании императора Павла в России была официально введена должность государственного казначея, на которую назначен А.И. Васильева. Во время пребывания на этой должности он упорядочил систему составления сметы доходов, расходов и отчетов по казначейству, а также систему бухгалтерского учета. Таким образом, финансовое управление в стране, как и раньше, осуществлялось казенными палатами, но теперь под контролем государственного казначея, должность которого приравнивалась императором Павлом в должности министра финансов.

08.09.1802 г. принят знаменитый Указ об учреждении министерств, начал новую эру высшего устройства и управления в России.

Так, в 1802 г. коллегии, которые еще в петровские времена были главным органом исполнительной власти, были заменены министерствами. Было учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Также в 1802 г. был реформирован Сенат, ставший высшим судебным и контролирующим органом в системе государственного управления. Его участие в законодательной деятельности заключалась в том, что он получил право "представления" императору проектов по пересмотру устаревших законов.

Одновременно с должности государственного казначея была учреждена должность министра финансов, что привело к существенному перераспределению обязанностей в финансовой сфере. К министру финансов фактически перешли все функции высшего управления государственными финансами, в то время как государственный казначей признавался как главный счетовод страны. Таким образом, первичная значимость этой должности была в значительной мере утрачена, а содержание - искажен.