Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)

5.4. Департамент государственного казначейства России

Экономическая ситуация, которая сложилась в начале XIX в., по данным Министерства финансов, была следующей: "Цены товаров сильно повысились, имущественные отношения потеряли мощь, кредитные операции

крайне затруднились, производственная деятельность приобрела спекулятивный характер: все хозяйство потрясло в своих основах ". Большие убытки несла в то время Государственная казна, которая получала доходы обесцененным ассигнациями.

Инфляционный процесс в России обесценивал денежные средства состоятельных слоев. Так, доход в 100 000 рублевых ассигнаций, полученный в конце XVIII в., имел реальную ценность в начале 1810г. только на сумму 50 000 руб. серебром, в июле 1810 г. - ЗО 000, в декабре 1810 г. - не более 25 000 руб.

Обесценение ассигнаций делало невыгодным предоставление кредитов вследствие снижения курса ассигнаций уменьшилась реальная сумма задолженности по ссудам, кредитор получал от должника еще более обесцененные бумажные деньги. Первый нес большие затраты, в то время как для заемщиков, в роли которых часто выступали дворяне, это было выгодно. По этой причине для данного периода характерно резкое сокращение кредитных отношений. Основание акционерных обществ было очень опасным делом - снижение курса ассигнаций могло привести к уменьшению реальной ценности акционерного капитала. Таким образом, инфляционное денежное обращение сдерживал развитие капиталистических отношений, торговли, кредита.

В этих условиях правительство приняло соответствующие меры для стабилизации денежного обращения, в основу которых был положен знаменитый "План финансов", подготовленный в 1809 г. известными государственными деятелями тех времен М.М. Сперанским при поддержке графа, адмирала и профессора Н.С. Мордвинова.

По "Плану финансов" предполагалось провести денежную реформу путем изъятия и уничтожение всех ранее выпущенных ассигнаций, а также учредить новый эмиссионный банк с достаточным запасом серебра для обеспечения банкнот, которые планировали выпустить в обращение. В частности предполагалось улучшить организацию монетной системы России. ее основой должен был стать серебряный рубль. Из положений "Плана финансов" следовало что Сперанский отрицательно относился к неразменных бумажных денег и считал нужно ликвидировать их обращение в стране.

После долгих колебаний правительство начало воплощать некоторые положения "Плана финансов". Идеи М.М. Сперанского частично имели отражение в Манифесте от 2 февраля 1810 г., согласно которому все выпущенные ассигнации объявлялись долгом государства, обеспеченным всем богатством Российской Империи. В Манифесте было заявлено о прекращение дальнейшего выпуска ассигнаций и о решении погасить указанный долг, для которого предполагалось ввести внутренний заем. В том же манифесте правительство объявил об увеличении налогов с целью увеличения доходов государственного бюджет.

Для постепенного погашения правительственного долга по ассигнаций Минифестом от 27 мая 1810 г. было объявлено о выпуске внутреннего облигационного займа на 100 млн. ассигнованных рублей.

Номинальный доход по займу был определен в размере 6% годовых.

Облигации выпускались стоимостью от 1000 ассигнационный рублей и выше, сроком на 7 лет серебряными рублями или золотом по курсу серебряной монеты. Выплата дохода по облигации, их выкуп должны были проводиться Государственной комиссией погашения долгов, созданной в том же году по предложению Н.Н. Сперанского.

Однако эта первая в истории внутреннего государственного кредита Российского государства облигационный заем была реализована всего лишь на 3,2 млн. руб. Фактически это означало провал займа. В чем же крылась причина неудачной облигационного займа?

Безуспешность займа объясняется прежде дефицитом в стране свободных денежных капиталов. Ведь именно они стали важнейшей предпосылкой размещения долгосрочных облигаций.

В частности для состоятельных слоев населения покупка долговых обязательств государства была делом непривычным. Они предпочитали размещению сбережений до востребования в казенные банки. Это было значительно удобнее для населения, чем покупка облигаций: банки платили на сбережении достаточно большой процент (5% годовых) и возвращали сохранение по первому требованию вкладчика. Сберегательные билеты государственных кредитных учреждений были в обращении почти как деньги, а облигации такого качества не было. Облигации можно было реализовывать по биржевой цене.

В государственные кредитные учреждения поступали большие суммы свободных денежных средств преимущественно краткосрочного характера. Этот процесс усилился в те времена, когда в стране благодаря чрезмерной эмиссии ассигнаций значительно увеличилось количество денежных знаков. Накопленные средства банки размещали в ипотечные ссуды дворянам, а также передавали в долгосрочную ссуду (из расчета 6% годовых) Государственному казначейству. В свою очередь в казначейство возлагалось обязательство поставлять кредитные учреждения денежными средствами на случай требования вкладчиком своих средств (В конце 50-х и 60-х годов массовый отбор сбережений из казенных банков обусловил резкое развитие облигационных займов).

Таким образом, в Российской империи вышеупомянутые общеэкономические причины привели к развитию особого вида государственного кредита, который заключался в постоянных заимствованиях из казенных банков кредитных ресурсов, поступавших как сбережения от лиц и учреждений. Кредит, который возник при Екатерине II и игравший тогда

весьма скромную роль в структуре государственного долга, за время правления Александра I получил значительное развитие.

Правительство охотно пошел на осуществление данных операций. Во-первых они позволяли занимать у государства очень большие суммы без обязательств их возврата в определенный срок. Во-вторых, в пределах данных сумм исчезла необходимость выпуска облигаций, для которых, как правило, была присуща срочность погашения. В-третьих, правительство, получая заемные средства по своему усмотрению устанавливал плату за пользование ними. Обычно размер этой платы был невысок. Если бы государство применяло облигационный форму займа, то рынок капиталов мог бы не принять облигации (а в 1809-1810 годах так и случилось) или из-за дефицита капитала долгосрочного характера или из-за низкого обещанный доход по облигациям. В последнем случае курс облигаций и прибыль от их реализации были бы низки, что делало бы заем не выгодной для казначейства. Ведь погашение облигаций государство должно было осуществлять по номиналу, а не по их фактической ценой в день первой продажи. В-четвертых, заимствование кредитных ресурсов из иностранных банков также привлекало правительство скоростью осуществления данной операции в отличие от выпуска и размещение облигаций, что требовало много времени (к тому же это мало проблематичный конечный результат).

Отсутствие на рынке свободных капиталов долгосрочного характера, легкость заимствования казной сбережений из казенных банков, рост дефицитности бюджета - Все это обусловило провал денежной и кредитной реформы М.М. Сперанского, неудачу перехода к облигационного формы кредита.

На финансовое состояние России в начале XIX ст. очень повлияла Отечественная война 1812 p., которая вызвала большие материальные и человеческие потери - свыше 100 тыс. человек было убито и ранено. Пожар Москвы уничтожил почти весь город, пострадало множество других городов, сел, промышленных предприятий. К тому же Наполеон буквально завалил Россию фальшивыми деньгами. К 1814 г. курс ассигнаций достиг самой низкой отметки: по один бумажный рубль давали 20 копеек серебром. Сумма выпущенных облигаций достигла астрономических цифр, В 1818 г. она достигала 863 млн. руб. В течение первых десятилетий XIX века курс ассигнаций постоянно колебался, даже в разных районах страны он заметно отличался.

Война потребовала огромных материальных и денежных затрат, и правительство было не в состоянии завершить реформы. Идеи М.М. Сперанского были забыты. Политика правительства в области финансов, государственного кредита и денежного обращения приобрела другого направления.

Несмотря на то, что начиная с 1823 г. правительство отказалось от дифляцийнои политики, курс Ассигнационного рубля в последующие годы несколько повысился по отношению до серебряного рубля. Обесценения Ассигнационного рубля объяснялось созданными экономическими условиями в стране. После Отечественной войны 1812 г. усилился процесс становления капиталистических отношений, которые развивались в условиях разложения феодального хозяйства. Расширилось производство товаров, для которых требовалось большое количество денег. С ростом потребностей в оборотных средствах и платежа наблюдался процесс сокращения избыточной массы бумажных знаков, повысило их курс. Изъятие ассигнаций, проведенное в 1818-1822 годах, а также необходимость в оборотных средствах и платежа обусловило появление в обращении золотой и серебряной монеты, которая долгое время находилась как сокровище в

населения.

После А.И. Васильева должность государственного казначея занимал, Ф.Ф. Голубцов, а затем Д. Гурьев, который ставил своей целью увеличение средств государственного казначейства. Он разработал и внедрил ряд мер по улучшению управления финансами. Так, за предложению Д. Гурьева император Александр I издал Указ от 2 февраля 1821 о создание Департамента государственного казначейства в составе; Министерства финансов, который заместил Экспедицию о государственных доходах. Департамент государственного казначейства состоял из 14 отделений, которые были разделены на:

1. Распорядительные, ведавшие всеми делами приема, сохранения доходов и обращения их на расходы;

2. Учетные, считавших обороты по доходам и расходам Главного и губернского казначейств, а также осуществляли проверку всех их счетов.

Основными задачами Департамента государственного казначейства были: контроль за поступлением и расходами всех казначейств осуществления главного счетоводства всех поступлений и расходов государства.

Именно с этого периода и началось становление системы Государственного казначейства, которое впоследствии приобрела государственной значимости.

В 1822 г. в Санкт-Петербурге создано Главное казначейство России, к функциям которого входило прием, хранение и выдача средств на расходы по всем видам государственного управления, а также учет этих средств. Кроме этого, Главное казначейство платило расходы императорского двора и министерств, пенсии и оказывало финансовую помощь жителям столицы.

Главное казначейство состояло из:

- Правления (управляющий и 4 представители Министерств финансов)

- 5 отделений: кассового, бухгалтерии, контрольного, контрольно-приходного, контрольно-расходного и контрольно-оборотного;

- Канцелярии, которая занималась оформлением документов переписки, кадровой политикой.

До Главного казначейства поступали остатки от расходов всех учреждений, штатные и случайные доходы, кредитная помощь и обратные капиталы, а финансирование направлялось на покрытие расходов на содержание центральных учреждений и выплаты всевозможных пособий из бюджета физическим лицам. Итак, с созданием Департамента государственного казначейства должность главного казначея была ликвидирована, а Департамент подчинен министру финансов.

Одновременно с Главным казначейством были основаны уездные и губернские казначейства.

Новый Департамент в целях улучшения выполнения введенных смет по кассовых расходах с 1823 по 1824 г применял порядок выдачи сумм непосредственно из казначейств, которые были расположены по местонахождению распорядителя управлений, воинских частей. Это нововведение позволило ликвидировать существующую систему пересылки денег из уездных казначейств в Главное и наоборот.

Кроме этого, нововведения произошли и в отчетности. Так, согласно новым правил, утвержденных в 1830 г., Департамент государственного казначейства должен был предоставлять государственному контролеру не позднее 3-го числа следующего месяца отчетного периода "генеральный отчет" о поступлении общих государственных доходов и осуществление расходов по всем кассам империи, а также отдельные отчеты собственных оборотов, например, отчет по расходам за военные обстоятельства, за исключением сумм государственного казначейства за рубежом. Для таких сумм существовали особые правила отчетности.

В 1837 г. казначейства получили утвержденную императором инструкцию, подробно регламентировала их деятельность: предмет, полномочия, порядок приема платежей, выдачи и хранения средств, ведения отчетности. Возглавляли казначейства соответствующего уровня казначеи, которые были подчинены непосредственно казенной палате как органа Министерства финансов. Назначение на должность казначея зависело от решения казенной палаты. Казначеи держали печать и ключи казначейств, а также отвечали за сохранность вверенных им сумм. С казначеев брали залог и подписку о том, что без разрешения

Казенной палаты они (и их родственники) не будут отчуждать имущество, принадлежащее им, или давать деньги под проценты.

Полномочия уездных и губернских казначейств были достаточно широкими и предусматривали:

1.Збир государственных доходов, их хранения, осуществления платежей и перечисления денежных сумм с одного казначейства в другое или в Государственный банк;

2. Прием, хранение и использование специальных средств и депозитов правительственных учреждений.

3. Продажа гербовой бумаги, марок, бланков, бандеролей, свидетельств и патентов по акцизных сборах.

4. Выдача свидетельств на право торговли и промыслов, билетов на торговые и промышленные заведения и паспортов мещанам.

5. Прием и временное хранение сумм общественных учреждений и должностных лиц, а также перевод (по решению Министра финансов) частных денежных сумм из одного города в другой.

6. Учет по всем видам доходов и расходов с предоставлением отчетов Казенной палате и учреждении государственного контроля.

Однако созданный Департамент государственного казначейства не мог решить все вопросы управления государственными финансами, что привело к огромному количеству жалоб со стороны купцов, крестьян и других слоев населения. Поэтому, несмотря на сопротивление большинства дворян, заинтересованных в инфляции, российское правительство приняло решение о коренном упорядочение денежного обращения в стране.

В 1839 г. Е.Ф. Канарин, тогдашний министр финансов, провел денежную реформу, имела целью введение новых принципов организации денежного обращения, исключение из обращения обесценившихся государственных ассигнаций. Она началась с принятия 1 июля 1839 Манифеста "Об упорядочении денежной системы", согласно которому в России с 1 Январь 1840 все сделки должны были заключаться только на серебро. Главным платежным фактором был установлен серебряный рубль с содержанием чистого серебра в 4 золотники 21 доли. Государственным ассигнациями отводилась роль только вспомогательного денежного знака. Они были приниматься по постоянным и неизменным курсом. Этот курс был близок биржевом на день принятия Манифеста и составлял 3 рубля 50 копеек ассигнациями за один серебряный рубль. Поступление денег в казну и выдача из них должны были определяться в серебряных рублях. Однако сами платежи могли происходить или в звонкой монете, или в ассигнациях. Таким образом, денежная реформа фиксировала фактический уровень обесценивания Ассигнационного рубля и по сути была

проведена путем девальвации Ассигнационного рубля, который был приравнен к одной трети серебряного рубля.

Одновременно с Манифестом опубликован Указ от 1 июля 1839. "О введении Депозитной кассы серебряной монеты при государственного коммерческого банка ".

Депозитная касса принимала на хранение сбережения серебряной монетой: выдавала зато депозитные билеты на соответствующие суммы. Указ от 1 июля 1839 объявил билеты Депозитной кассы Законным платежным средством. им было присвоено право обращения по всей территории "страны наравне с серебряной монетой. Они могли использоваться во всех платежах в казну и из нее, во время выполнения операций кредитными учреждениями, частными лицами.

С помощью депозитных билетов, на 100% обеспеченных серебром и разменных на него, правительство стремилось закрепить доверие народа к устойчивым бумажных знаков. Это должно было обеспечить последующее введение в обращение новых бумажных знаков - кредитных билетов, лишь частично покрытых металлом; последние предлагалось заменить ассигнации.

По свидетельству участников денежной реформы, депозитные билеты пользовались популярностью среди населения. их охотно принимали частные лица во время выполнения различного рода сделок. Депозитную кассу буквально атаковувалы желающие сдать серебро и золото и получить в обмен "Депозитка". Ажиотаж особенно возрос, когда по Петербург разнесся слух, что серебряные рубли совсем потеряют ценность и во время расчетов будут приниматься только депозитные билеты и мелкая депозитная монета.

С принятием Указа от 1 июля 1839 денежная реформа не была завершена. Депозитные билеты выпускались в обращение в той же сумме, в которой накапливался, в кассе фонд серебра и золота. Подобное ограничение эмиссии не позволило довести выпуск депозитных билетов до размеров достаточных для удовлетворения требований внутреннего рынка в оборотных средствах и платежам и, соответственно, изъятия из обращения обесценившихся ассигнаций. Правительство не имело возможности использовать выпуск депозитных билетов с целью увеличения доходов Государственного казначейства. Для этого были другие принципы эмиссии.

Реформы 1839-1843 pp. показали, что правительство Николая I пытался одновременно решить две тяжелые совместные задачи: упорядочить денежное обращение и максимально использовать эмиссии бумажных денежных знаков в пользу Государственного казначейства. Введение с 1843 система монометаллизма с обращением разменных бумажных денежных знаков, обеспеченных металлом, способствовала укреплению денежной системы в России. Это соответствовало интересам буржуазии, которая развивалась, и которая была заинтересована в твердой валюте. Денежная реформа стала импульсом быстрого развития товарно-денежных отношений в стране.