Булгакова C.O. (ру) Казначейская система выполнения бюджета (2000)

5.5. Бюджетная реформа 60-х годов XIX в.

В 1858 г. Комиссией для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил проведена бюджетная реформа. В документах бюджетной реформы впервые в завершенном виде рассмотрены принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства. Эти принципы актуальны и сегодня (табл. 2).

Таблица 2. Основные направления бюджетной реформы

НаправленияСодержание
1.Создание законодательных актов1. Правила о составлении, рассмотрении, утверждение и исполнение государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений (1862 г.). 2. Правила о порядке поступления государственных доходов и проведение государственных расходов (Утверждены в 1863 г. и введены в действие в 1866 г.)
2.Управление доходами и расходами государстваВсе доходы и расходы, за исключением специально определенных, должны быть включены в Государственный роспись
3.Ответственность министерств1. Министерства: Не должны были иметь доходные источники в собственном отчетности. 2. Не имели права на собственное усмотрению изменить сметное назначение кредитов. 3. Не могли накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм
4.Проведение принципа специализации кредитовСтрого целевое использование ассигнованных соответствии с утвержденными сметами средствами, полученных без определение источников этих доходов
5.Реформирование бюджетного процессаУтверждена новая схема бюджетного процесса
6.Введение принципа Единой кассыВсе государственные доходы должны были аккумулироваться в казначейских учреждениях, откуда и осуществлялось финансирование всех расходов кассы
В 1862 г. Александр II утвердил "Правила о составлении, рассмотрении, утверждения и использования Государственного росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений ». Согласно этим Правилам все доходы и расходы, за исключением специально определенных, должны быть включены в Государственный росписи. Министерства не должны были иметь доходные источники в собственном заведовании, они не могли по своему усмотрению изменить сметное назначение кредитов, накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм.

В организации государственных финансов на место архаического принцип специализации доходов, когда каждая расходная статья обеспечивала / собственными доходными источниками, был последовательно проведен принцип специализации кредитов - строго целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств полученных без определения источников этих доходов. Правила устанавливали новую схему бюджетного процесса (табл. 3).

Таблица 3. Полномочия участников государственного процесса

№ пор.УчастникиПолномочия
1.Министерства и Главные управленияСоставляют смету доходов и расходов по особо установленным формам. Передают эти сметы в Министерство финансов.
2.Министерство финансовПросмотр сметы и составляет Государственный
3.Министр финансов1. Составление предложения по статьям расходов, которые можно сократить. 2. Определяет источники покрытия дефицита
4.Государственный контрольПо всем сметам осуществлял сверку сметных назначений против действительного
5.Департамент государственной экономии Государственного РадыПосле получения от Министерства финансов и Государственного контроля смет и замечаний на них рассматривает эти документы на совместном заседании с министрами составляет
6.Государственный Советрассматривает заключение на общем заседании
7.ИмператорУтверждает Государственный роспись и предоставляет для обнародование
Каждое министерство и Главное управление ежегодно должно было составлять соответственно утвержденным формам финансовые сметы доходов и расходов. Эти сметы передавались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный Совет. Министерство финансов пересмотрело сметы и составляло Государственный роспись доходов и расходов. После чего министр финансов составлял предложения по статьям расходов, которые можно было сократить, и об источниках покрытия дефицита, который планируется. Государственный контроль по всем сметам здиснював сверки сметных назначений против действительного использования предварительных смет. Департамент государственной экономии Государственного Совета после получения от Министерства финансов и Госконтроля смет и замечаний к ним, рассматривал эти документы на совместном заседании министрами "по части коих последовало замечания", и составлял собственный вывод. Этот вывод выносился на общее заседание Государственного Совета. После рассмотрения росписи Госсоветом он поступал к утверждению. Государственный роспись утверждался императором и "подлежал обнародованию".

Все позакошторисни кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные назначения. Как исключение - "сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственным всеподданнейшим докладами генерал-адмирала и министров военных и иностранных дел ". Введение этого пункта в Правила было одной из главных причин перерасхода государственных средств.

В 1863 г. Комиссия для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил разработала Правила о порядке поступления государственных доходов и перевод государственных расходов, которые были утверждены императором и с 1866 г. введены в действие. Этими Правилами в истории управления государственными финансами впервые последовательно проводился принцип единства кассы. Что означал этот принцип? Во-первых, все государственные доходы должны были аккумулироваться в кассах Министерства финансов, то есть в казначейских учреждениях, во-вторых, казначейские учреждения осуществляют в соответствии утвержденным в установленном порядке кредитами финансирование всех расходов кассы. Согласно бюджетной реформой Департамент государственной экономии Госсовета получил возможность составлять заключения по отчетам Минфина и Госконтроля о выполнения Государственного росписи и контролировать деятельность этих учреждений. Бюджетная реформа была дополнена некоторыми изменениями в системе налогообложения.

В первой половине 60-х годов обычные доходы казны (т.е. доходы, сформировались за счет налогов, сборов, пошлин и других неналоговых поступлений) не только не увеличились, но в отдельные годы уменьшились.

В первой половине 70-х годов обычные доходы казны стали ежегодно увеличиваться. В 1873-1875 pp. эти доходы в среднем за год увеличились по сравнению с 1863-1865 pp. в 1,5 раза. С 15% до 8% сократились объемы бюджетного дефицита.

Структура доходов бюджета за десятилетие реформ существенно не изменилась.

Самым непрерывно растущим источником поступления денег в казну был так называемый доход от питья, составил почти 40% всей доходной части Государственного бюджета Российской империи

Сначала доход от питья получало несколько богатых купцов, которые на этом хорошо разбогатевший Известный русский статистик А. Арсеньев в 1817 г. писал, что виноват откуп "с беднейшей части народа высосал последние копейки, не только много семей оставил без еды, одежды и необходимого, но и стал виноват в большинства недоимок налогов государства, пропиты в кабаках и в казну не поступают ".

В 1862 г. правительство заменило винный откуп акцизом на вино. С введением акцизной системы увеличились доходы казны: если откупщики в 1862 г. уплатили в казну 126 млн руб. "Питейного дохода", то 1878 казна получила его 198 млн. руб., есть часть денег, оседала в откупщиков, перешла в казну. Акциз начислялся ежегодно по количеству спирта и вина в пересчете на алкоголь, планировалось получить на предприятии, исходя из действующего оборудования. Уездные казначейства собирали акцизы с производителей и оптовых покупателей спирта и вина.

Общее руководство осуществляло Министерство финансов, а непосредственно на местах - губернские и уездные акцизные управления.

Существовал также акциз на табачные изделия, сахар, керосин. Установка акцизов на предметы широкого потребления стало первым шагом в развитии системы косвенных налогов.

Почти половину доходов, поступавших в казну России с Украиной, давал именно "Питьевой" (водочный) налог. Это составляло 45,2% всех налогов, которые собирались в Украина, при этом 59,8 / о общей суммы этого налога в Украине давала Черниговщина, 58,9% - Подолье, а Херсонщина и Екатеринославщина соответственно 28,5 и 20,6%. Это очевидно связано с тем, что в двух последних губерниях основном потребляли местное виноградное вино.

В общей же сумме "питьевого" налога, который собирался на всей территории России, доля поступлений из Украины составила 22,4%. По расчетам, в 1880 г. население Украины составляло 20,23% всего населения России, а доходы, собранные в Украина, в соотношении к собранных в России, составили: налог на сахар - 59,7%; табачный налог - 33,8%, налог на водку - 22,4%; доходы от регалий -19, 4% пошлины от торговли и промыслов - 19,3%; пошлина - 18,4%.

Стоит отметить, что Украина никогда не имела в Государственном бюджете России дефицита, а наоборот - давала доходы, которые всегда превышали расходы, осуществленные в Украине.

Учитывая обременительность налогов, которые платили в основном крестьяне, а также крестьянские бунты, которые возникали, правительство России, начиная с 80-х годов прошлого века, вносит некоторые изменения в налоговое законодательство. С января 1887 г. было приостановлено сбор подушной. Прямые налоги состоят из земельного, государственного промыслового налога и сбора с доходов от денежных капиталов.

Особенностью налоговой системы России было постоянное увеличение косвенных налогов, при этом акцизы на дешевые товары устанавливались выше, чем на дорогие. Так, на махорку в начале XX века был введен акциз, который составил 25% цены реализации, в то время как на дорогие сорта табака он не превышал 10%.

В 1896 г. министр финансов Витте писал: "Косвенные налоги имеют существенное преимущество над прямыми налогами из-за того, что производить их гораздо легче, не нужны никакие меры принуждения, всегда тяжелые и нередко убыточные для плательщиков, и уплаты косвенных налогов происходит по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами, и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а, следовательно, и для уплаты налогов ".

В рамках общей бюджетной реформы правительство рассмотрело вопрос бюджетных прав земств и городов. В 1864 г. одновременно с введением в действие Положения о губернских и уездные учреждения были пересмотрены законодательство о земских учреждениях. Согласно этим законодательством земские учреждения получили право сбора и расходования средств. Более четко были определены бюджетные права органов местного самоуправления.

Городская дума получила право:

- Определять собственные расходы на ведение городского хозяйства, обеспечения продовольствия, здравоохранения, народного образования, - утверждение городских смет;

- Установление оценочного сбора с недвижимого имущества;

- Установление сбора с документов на право торговли и промыслов, сбор с трактиров, постоялых дворов и лавок.

Таким образом, бюджетная реформа несколько улучшилась организации и управления государственными финансами, и была достигнута относительная бюджетное равновесие.