Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)

1.1. Витоки зародження державних скарбниць

Розглядаючи сучасні проблеми функціонування інституту казначейства, необхідно дослідити історичні корені цього явища, зрозуміти їх історичну сутність та напрацьований за минулий час досвід.

Для повного уявлення про державну казну або скарбницю, зробимо екскурс в історію зародження держави та державного скарбу.

Первісна епоха була найтривалішою в історії людства. Людство пройшло шлях від зародження людини до виникнення державності та утворення на рубежі IV-III тис. до н.е. стародавніх цивілізацій.

На ранній стадії господарства первісної епохи переважало полювання, рибальство, збирання плодів. Згодом, з удосконаленням знарядь праці, люди стали обробляти шкіри, виготовляти глиняний посуд. Зароджується мистецтво, будівництво наземних споруд, поширюється скотарство і землеробство. Виникає перший поділ праці, налагоджується економічний обмін між окремими родами, общинами, племенами.

Удосконалення знарядь праці, розширення виробництва їх з металу, поділ виробничої сфери на сільське господарство і ремісництво, виробництво додаткового продукту створили економічні умови для виникнення держав. Перші з них утворилися на Стародавньому Сході - Єгипет, Індія, Месопотамія.

Вивчення господарського ладу будь-якої держави починається з питання: кому належить економічна влада, хто розпоряджається суспільним багатством? Суть цієї влади полягає в характері привласнення засобів виробництва і його результатів.

Для з'ясування природи та економічної структури того чи іншого суспільства розглянемо зміст існуючої у давні часи системи власності. Відносини власності виникають між людьми з приводу привласнення матеріальних і духовних благ. Привласнення означає ставлення людей до певних речей як до своїх. З поняттям "власність" пов'язано поняття "скарб". Це скарб окремої людини чи держави.

Історичне минуле свідчить, що поняття "власність" з'явилося ще у прадавньої людини. Спочатку відносини власності виступали у формі певних історичних зв'язків. Історії відомі два основних типи власності - приватна і суспільна.

Приватна характеризується тим, що засоби виробництва і вироблений продукт належать приватним особам, які можуть привласнювати продукт як своєї, так і чужої праці.

Суспільній власності притаманне спільне привласнення засобів виробництва і виробленого продукту.



Для прадавньої людини найбільшим скарбом були речі, без яких вона не могла існувати. Проте з часом поняття "скарб" змінювало своє значення.

Ще в прадавні часи постійне отримання додаткового продукту привело до виникнення обміну. Спочатку об'єктами обміну було те, що давала природа: цінні породи дерева, камені, шкури, рідкісні черепашки. З розвитком скотарства, землеробства, різних ремесел поняття "скарб" приймає різні форми. Так, на рубежі III і II тис. до н.е. в північній половині Європи від Рейну до Дніпра символом багатства стає велика рогата худоба. Недаремно на старослов'янській мові "скотарниця" - це скарбниця. Найбільшим скарбом давнього Китаю був шовк, який дуже цінувався.

Згодом люди почали обмінюватися предметами, які їм були найнеобхідніші, тобто це були перші кроки зародження торгівлі.

Торгівля зародилась в незапам'ятні часи, вона давніша, навіть за землеробство. Як доказали археологічні розкопки в Європі, торгівля існувала ще на зорі кам'яного віку. При цьому торгівля відбувалась між племенами, які жили далеко один від одного. Торгівля зіграла величезну роль в історії людства. Саме купці стали ініціаторами мореплавства в пошуках невідомих земель, де можна було б добути різноманітні товари. З розвитком торгівлі з'являються гроші. Родова община поступово розпадається. Війни і торгівля збільшують майнові прошарки. Виникає перший поділ суспільства на класи рабовласників і рабів. Для охорони інтересів власників майна, рабовласників і захисту від зовнішньої небезпеки постало питання про створення держави.



Для виконання своїх функцій держава повинна була мати у своєму розпорядженні певний обсяг матеріальних і фінансових ресурсів. Поступово формується чиновницький апарат. Відбувається становлення фінансової і податкової системи (табл. 1). З виникненням держави розробляються юридичні закони, що визначали, за якими правовими нормами привласнюється і розподіляється суспільне багатство між різними суб'єктами - державою, громадянами, групами, класами.

Розглянемо витоки зародження скарбниці на прикладі перших держав. Одними з перших, що виникли на нашій планеті (IV тис. до н.е.), були давні держави Месопотамії. Приблизно до 2340 р. до н.е. в Месопотамії існувало дві великі держави: шумерів на півдні та семітів на півночі. Згодом ці держави внаслідок війни були об'єднані в єдине Шумеро-Аккадське царство, що мало позитивний вплив на розвиток економіки Месопотамії і дозволило ввести єдину систему мір і ваги, поліпшити торгівлю; регулювати всю річкову і зрошувальну системи, і таким чином збільшити транспортну й іригаційну мережу. Зростання темпів землеробства, ремісництва, торгівлі та на цій основі зміцнення фінансів дало змогу утримувати сильну постійно діючу армію чисельністю 5400 воїнів і вести війни з метою захоплення нових земель. Проте постійні війни підірвали економіку держави, і вона була підкорена з часом аморитами, які створили в 1897 р. до н.е. Вавилонське царство. Найбільшого розвитку Вавилонське царство досягло за царя Хаммурапі (1792— 1750 pp. до н.е.), який прославився створенням зводу законів-кодексу Хаммурапі. Цей кодекс є важливим історичним джерелом для вивчення суспільного устрою і господарського життя давньої держави.

Головною галуззю в Месопотамії було землеробство, а місцеві жителі збирали високі врожаї. Для цього зводилися могутні проти повеневі греблі та інші іригаційні споруди. За часів Хаммурапі будувалися грандіозні канали, що вимагало великих людських і матеріальних ресурсів. Потреба у проведенні значних іригаційних робіт привела до посилення ролі держави в економіці країни. Перші царі захопили частину общинних земель для себе і жерців, утворивши царські та храмові господарства. Крім того, царськими ставали землі, захоплені під час війн. У подальшому вся земля в державі була оголошена царською. Цар роздавав її жерцям, чиновникам військовим і придворним. Общини повинні були сплачувати царю за землю повинності та платити податки. Царські землі здавалися в оренду, що оформлялося договором. У договорі зазначався об'єкт

оренди, розмір орендної плати, термін оренди. Орендна плата вносилась натурою, частиною врожаю. Це були перші орендні відносини в історії людства.

Надлишкову сільськогосподарську та ремісничу продукцію, вироблену в натуральному господарстві, почали обмінювати між виробниками, потім у більш широких масштабах — всередині країни, а пізніше вивозити за межі держави. Про рівень торгівлі та наявність у країні вже у III тис. до н.е. широких торговельних зв'язків свідчать тексти торгових договорів на продаж не тільки сільськогосподарської і ремісничої продукції, але і нерухомості (земельних ділянок, будинків), що надійшли до наших часів. Поширювалась міжнародна торгівля. Так, до Вавилонського царства з Індії привозили бавовну, яшму, з Ірану - олово, лазурит, обсидіан, із Сирії— коралове дерево.

Для перших цивілізацій Месопотамії характерний швидкий розвиток приватної власності. Про це свідчить кодекс законів царя Хаммурапі. Основна тема цих законів - створення системи правових норм для регулювання економічного життя. Кодекс забороняв продаж і відчуження землі за борги, обмежував експлуатацію громадян лихварями, захищав безпосередніх виробників. Закони визнавали право приватної власності, а будь-які посягання на неї вважалися злочином.

Операції з нерухомістю (продаж, заклад землі, будинків), торгівля всередині країни, і особливо зовнішня торгівля, зумовлювали потребу в створенні банків, які з'явились у II тис. до н.е. Банки давали позики. Якщо матеріальне становище позичальника було стійким, він одержував позику під 20-30% річних, якщо воно викликало сумнів, банк брав під свій контроль нерухомість позичальника. У Вавилоні в VI ст. до н.е. уже була відома банківська династія "Егібі і син", у Ніппурі - династія Мурашу. Вже тоді банки за багатством переважали не тільки храми, але й в деяких випадках державу, зосередивши в своєму володінні землі, будинки, худобу тощо.

Уся верховна влада перших держав Месопотамії належала царю.

Переважна більшість землі теж. Але для забезпечення розвинених економічних відносин, утримання постійної армії, захисту інтересів держави та своїх інтересів царі створювали державний скарб.

Головними джерелами цього скарбу були податкова система, доходи від війн, продажу рабів, торгівлі. Спочатку податки стягувались натурою (худобою, зерном), а потім металевими грошима у вигляді

злитки срібла - шекелями, вага яких складала близько 8 грамів.

За рахунок державної казни утримувались постійна армія, здійснювалось будівництво протиповеневих гребель, іригаційних споруд, каналів. Крім того, держава за свій кошт підтримувала у порядку іригаційну систему общини. Кошти державної казни йшли на будівництво храмів, палаців, ведення дворового і храмового господарства. За кошт державної казни створювалась бойова техніка та спорядження. Наприклад, у І тис. до н.е. були виготовлені облогові механізми - тарани, в III тис. до н.е. з'явилась захисна збруя із шкіри, а в 2500 р. до н.е. - металеві шоломи. Близько 1000 р. до н.е. з'явились перші панцири-кольчуги. Таким чином, вже у давні часи державний скарб використовувався на виробництво озброєння, спонукаючи державу шукати додаткові матеріальні та фінансові ресурси.



Стародавній Китай. Перша китайська держава сформувалась у XIV ст. до н.е. У давньокитайській державі ван (цар) був не тільки верховним світським правителем, але і первосвящеником. Все, що було на землі, належало йому. Землі сільських общин також належали вану. Громадяни платили податки.

З розвитком давньокитайської держави формувався чиновницький апарат. Очолював цей апарат помічник вана. Йому підпорядковувались три чиновники, які керували трьома головними відомствами. Перше здійснювало нагляд за господарським життям країни, тобто за сільськогосподарськими роботами, торгівлею, цінами на ринках тощо. Друге керувало військом. Третє відомство розпоряджалось усім земельним фондом та іригаційною системою країни. Пізніше виникли інші відомства, які керували судами, царським палацом і маєтками, здійснювали організацію релігійного культу. Кожне з відомств мало штати своїх чиновників по всій країні. З розвитком державності та зростанням чиновницького апарату створюється державна скарбниця.



Для утримання вана, його двору, війська і чиновників кошти збирались з населення у вигляді податків. Одним з найважливіших був податок на орні землі. Він збирався у вигляді десятини з урожаю. Податок з гір і озер стягувався у розмірі четвертої частини від одержаних тут прибутків. Торговці платили збори за місце на ринку під час укладання торговельних контрактів. Пізніше, в епоху Хань, для збільшення прибутків казни було введено податки на монополію на сіль і залізо. В І ст. до н.е. в Китаї почали вирощувати чай. Спочатку він вживався як ліки, а потім став найпопулярнішим напоєм на всіх континентах, приносячи китайській казні великі прибутки.

Зростання обсягів надлишкової продукції привело до появи мінної торгівлі, а потім і грошової. Розвиток внутрішньої торгівлі обумовлювався не тільки поділом сільськогосподарського і ремісничого виробництва, але і відокремленням тваринницьких і землеробних районів. Як гроші в епоху Шан спочатку використовувались привізні з південних країн раковини молюска каур, потім з'явились металеві гроші.

У Китаї вперше була зроблена спроба замінити металеві гроші на казначейські білети. В епоху династії Хань через постійні війни з гунами казна спорожніла й імператор У-Ди почав випускати зі шкури рідкісного білого оленя грошові знаки у вигляді квадратів із малюнками. Кожний квадрат відповідав 400 тис. мідних монет. Пізніше ця ідея була відроджена в Китаї приблизно в 800 р. н.е., коли стали друкувати грошові знаки з паперу. Для порівняння, в Європі перші паперові гроші з'явилися в 1601р. у Швеції.

У кожному місті існували ринки. Держава регламентувала торгівлю. Державними актами визначались якість і ціни товарів. Ринки були чітко поділені на квартали за видами товарів. За організацію роботи і контроль ринків відповідали особливі чиновники. Ринкова торгівля обкладалась державними зборами.

Найбільшим скарбом давнього Китаю був шовк, який дуже цінувався і в інших країнах. Часом торгівля йшла не на гроші, а на відрізи шовку. Китай торгував шовком з багатьма країнами світу. Дуже цінувався в Китаї і за його межами гарний і дорогий порцеляновий посуд. Його продавали на вагу золота, а технологію виробництва тримали у великому секреті. Торгівля шовком, чаєм, фарфором значно примножувала скарбницю давнього Китаю.

Стародавня Греція. Інтенсивний розвиток ремесел, особливо гончарного, сільського господарства привів до зародження міст (полісів). Греція не була єдиною державою, вона поділялась на кілька малих держав: Афіни, Спарту, Аттику. Усі основні державні функції покладались на народні збори. Реальне управління знаходилось в руках дворової адміністрації, яка займалась військовими справами, податковою системою, наглядом за роботою різних верств населення, що безпосередньо підпорядковувались двору. Територіальні общини також контролювалися посадовими особами. Майже всі групи населення сплачували податки на різні види продукції.

Спеціальні чиновники відповідали за підвезення зерна, закупівлю та розподіл хліба між громадянами. Подібне регулювання в ряді випадків стосувалось також будівельних матеріалів, дров, льону, олії. Для підтримання порядку на внутрішніх ринках у багатьох полісах призначались особові посади - агорономи (наглядачі ринку), які стягували мито, стежили за якістю продуктів, правильністю застосування мір і ваги.

Численні маленькі острови, розділені гірськими хребтами, прибережні площі родючих земель на материку, безліч заток і гаваней визначили відокремленість життя кожної родини, її економічну автономію. Через це антична громада виступала здебільшого як поліс.

У VIII-VI ст. до н.е. прогрес у землеробстві призвів до відокремлення ремесла від сільського господарства та налагодження торгівлі між окремими районами Греції. Розвиток обміну зумовив появу грошей, торгового капіталу, купців.



Піднесення товарного виробництва зміцнило економіку Греції. Грошовим обміном займалися лихварі, які мали обмінні магазини -трапези. У Греції було стільки видів монет, скільки існувало міст-полісів. Це ускладнювало обмін і торгівлю. Тому трапезити застосовували багатоготівкові розрахунки. Поступово вони перетворювалися на банкірів,

які приймали вклади і видавали на них товари, що купував вкладник. Подібні банківські операції здійснювали і храми, до яких багатства надходили у вигляді пожертвувань від віруючих.

Особливістю розвитку давньої Греції було те, що в більшості грецьких полісів (V-IV ст. до н.е.) не існувало організованого Державного господарства, яке б приносило постійний і вагомий



прибуток. Були відсутні прямі податки з громадян. Державна казна не мала стабільного джерела поповнення. Тому доходами казни були добровільні пожертви і літургії - податки з багатих громадян на потреби держави. Під час війни зі всіх громадян стягувався надзвичайний військовий податок - ейсфера. Більшість полісів мали інші джерела наповнення казни. Так, в Афінах державні доходи поповнювались за рахунок Лавріонських срібних копалень. Наприклад, у період греко-перської війни в 482 р. до н.е. Фемістокл запропонував на прибутки з копалень побудувати бойові кораблі. У подальшому ці копальні здавались в оренду приватним особам - громадянам Афін, що теж було джерелом наповнення казни.

Стародавній Рим. Римська держава вважалась юридичним власником землі. Роздавання її у приватну власність здійснювалося поступово. Володіння землею було почесним привілеєм сенаторів, які отримували прибутки переважно від використання землі. Боротьба за землю - важлива ознака економічного розвитку Риму.

Фінансова система Риму була заснована на експлуатації колоній: римські громадяни користувалися податковим імунітетом. Податки (поземельний і подушний) у провінціях віддавались на відкуп публіканам, які збирали податки у 3-4 рази понад норми. Не завжди відкупники могли відразу внести в державну скарбницю відповідну суму грошей, тому вони об'єднувалися у своєрідні колонії, сплачуючи чисельні внески. Так формувалися багаті "акціонерні" спілки з чималим фінансовим апаратом, накопичуючи при цьому величезні капітали. Одиницею оподаткування було ярмо (упряж волів) з певною кількістю землі залежно від її якості та вирощуваних культур. Поборами обкладали ремісників і торговців.

Одним із основних джерел прибутку Римської держави були податки з провінцій. Крім того, з провінціями велась нерівноправна торгівля: товари з них вивозились за заниженими цінами.

Імператорські прокуратори керували податковою політикою в кожній провінції, контролюючи намісників.

У IV-III ст. до н.е. в Римі були створені державні корпорації примусового типу з метою забезпечення армії і регулярності надходження податків.

У пізньоантичну добу після загального перепису населення (289-290 р.до н.е.) імператором Діоклетіаном введено податкове стягнення з усіх жителів імперії (Італіотський півострів, Північна Африка, Пірейський півострів, все Східне Середземномор'я, Іспанія, Галлія, Британія, Сицилія), крім Риму. Було встановлено єдині розміри податку, який стягувався здебільшого натурою. Основою оподаткування стали кадастри - списки осіб для подушного оподаткування, що сприяло їх закріпленню до місця проживання. Єдиний нормативний податок, враховуючи земельне володіння і зайняту в ньому робочу силу, переважно стягувався натурою, причому на 15 років були встановлені тверді виплати, а щорічний виробіток вважався незмінним. Податками стали обкладатись звільнені раби, работоргівля, спадщина. Але основну частину доходів державної казни забезпечували провінції.

Першим засобом оплати в Римі, як і в інших народів, була худоба. Оскільки цей обмінний еквівалент був надто громіздкий, його замінили злитком міді у такому співвідношенні: один віл дорівнював 10 вівцям або 100 фунтам міді. Така грошова одиниця існувала в Римі до IV ст. до н.е. Згодом римляни почали відливати мідні монети відповідної маси. Подальшого розвитку набула банківська справа. Рим став світовим центром грошових операцій, торговельних угод, світовою біржею. Римські банкіри, виступаючи як торгівці-посередники, маклери, здійснювали всі грошові операції, використовуючи чеки, переказні векселі, безготівкові, поточні, активні, пасивні рахунки. Міняльні контори створювались державою і здавались в оренду. Розвивався лихварський капітал.

Торговельно-грошові відносини досягли найвищого рівня розвитку в І-ІІ ст. н.е. Вони стали невід'ємною частиною бюджету римського громадянства. Гроші були потрібні знаті, орендарям-управителям державних і приватних ділянок землі, власникам майстерень, вільновідпущеним. Грошові податки збирались з усіх верств населення. Головним джерелом багатства була експлуатація рабів та пограбування колоній у фіскальній, торговій, лихварській сферах.

Стародавня Індія. У трактаті про мистецтво політики та управління державою "Арташастра" Каутільї (кінець IV ст. до н.е.) розкривається надзвичайна роль давньоіндійської держави в господарському житті. Підтверджується існування управлінського апарату, який контролював усі галузі господарства. Земля перебувала в індивідуальному володінні за умови сплати податків. Велику увагу автор приділив питанням фінансового стану країни. Дохід держави складається з податків та зборів і власного прибутку державних установ. Держава, на думку Каутільї, має фінансувати розвиток ремесел, торгівлі, зрошувальних систем, сільського господарства. Фінансове відомство повинно вести чіткий документальний облік доходів та видатків.

Вперше у цьому трактаті подано розуміння державної казни. Казна, за Каутільєю - це багатство держави, до якого належить, крім детально перерахованих доходів, золото, коштовне каміння і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У рукописі зазначалося, що армія і казна - найбільш важливі інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під безпосереднім контролем керівника держави. В "Арташастрі" вперше перераховані якості, які повинен мати головний скарбник для керівництва казною держави.

Таблиця 1. Фінансові системи стародавніх держав

Вавилонське царствоСпочатку податки сплачувались натурою - худобою, зерном. IX ст. до н.е. - застосовуються вагові металеві гроші у вигляді злитків з срібла - шекелі, вага яких складала близько 8 г. У II тис. до н.е. з'явилися перші банки.
ЄгипетЗа часїв нового царства (XV ст. до н.е.) широко застосовувалась грошово-вагова одиниця - дебен (91 г.), який поділявся на десять рівних частин (утен). Крупні торгівельні операції документально оформлялися в особливому присутньому місці, при свідках, прізвище яких записувалось у документах.
Закінчення табл. 1

КитайЯк гроші в епоху Шань спочатку використовувались раковини молюска каурі, а потім з'явились металеві гроші. Вперше зроблена спроба заміни металевих грошей на казначейські білети. В епоху Хань грошові знаки виготовляли зі шкури рідкісного білого оленя у вигляді квадратів з рисунком. Кожен квадрат складав 400 тис. мідних монет. У 800 н.е. почали друкувати грошові знаки з паперу. (В Європі вперше паперові гроші з'явилися в Швеції тільки в 1601 р.)
ГреціяНа рубежі ІІ-І тис. до н.е. грошей не було, їх роль виконувала велика рогата худоба. В епоху Великої Колонізації як гроші використовувалися металеві злитки, бруски. Приблизно на рубежі VII ст. до н.е. починається карбування монет. До VI ст. н.е. існувало дві основні монетні системи – егинськаі евбейська. Основою кожної системи був талант – вагова одиниця, яка на Евбії складала 26,2 кг, а на Егині - 37 кг. З одного таланта карбувалось 6 тис. драхм - срібних монет.