Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)

5.2. Управління фінансами за часів Петра І

Ідея замінити систему особистих доручень системою державних установ, які б суттєво відрізнялися від приказів як за своїм складом, так і за способом рішення справ, належала Петру І, під час правління якого значних змін зазнала і система управління фінансами. Свою реформаторську діяльність Петро І розпочав з укріплення і централізації системи державного управління, яка одержала назву абсолютної монархії. Цар мав повну законодавчу, виконавчу, судову і духовну владу.

Опорою влади став державний бюрократичний апарат, який повністю залежав від володаря і був йому підпорядкований. Структура системи державного управління зазнала ряд послідовних перетворень - спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, потім - Урядовим сенатом (1711 p.). Сенат нараховував 9 членів, які призначались царем особисто відповідно до їхніх ділових якостей. Сенат займався наповненням державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом, в його віданні було затвердження нових податків та монетна справа. Тобто, це був перший колективний орган управління фінансами. Сенат був підконтрольний генерал прокурору і обер-прокурору, які знаходились у безпосередньому підпорядкуванні імператору.

Прикази, які діяли до цього, були замінені колегіями. У 1721 р їх було 12 і половина з них мала фінансово-економічний характер Кожній колегії відводилась конкретна сфера державної діяльності.

Створюючи колегії, Петро І прагнув виділити крупні групи справ та доручити кожну з них особливій вищій державній установі. Головною ідеєю створення колегії було колегіальне прийняття як управлінських рішень, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Кожний член колегії мав право голосу.

Петро І зробив значний крок до більш раціонального розмежування окремих галузей управління. Справа в тому; що прикази в московській державі організовувалися іноді без особливої на те потреби. Крім того, справи якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що це призводило до плутанини та уповільнення їх вирішення.

Першочергово Петро І виділив управління військовими справами та іноземними відносинами. Для цього були створені Колегія іноземних справ, Військова колегія та Адміралтейств-колегія. Згодом ці три колегії набули більш високого рангу порівняно з іншими, іноді їх навіть називали "державними". Крім того, особливе місце посідали Камер-колегії, Мануфактур-колегії, Берг-колегії Комерц-колегії та Штатс-контори. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управління справами, пов'язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі господарства. Передбачалося, що всі ці п'ять установ будуть не тільки доповнювати одна одну, але й колегіально вирішувати найбільш складні питання.

Камер-колегія повинна була збирати доходи, а також шукати додаткові джерела надходження грошових коштів до казни держави. Штатс-контора (спочатку мала назву Штатс-контор-колегія) розпоряжалась державними коштами.

Мануфактур-колегія, Берг-колегія та Комерц-колегія керували справами промисловості та торгівлі. Спочатку Мануфактур-колегія та Берг-колегія були об'єднані в одну установу. Новий порядок вищого державного управління в Росії створював можливість на якісно новому рівні здійснювати управління справами в урядових установах. Ця можливість забезпечувалась самим принципом колегіальності, на якому було засноване обговорення питань та прийняття по них рішень, що сприятливо впливало на розвиток російського суспільства.

Фінансовими питаннями займалась Камер-колегія. Першим президентом Камер-колегії був князь Дмитро Михайлович Голіцин. Одночасно 15.12.1717 р. призначено президентів усіх інших дев'яти колегій. В обов'язки президента, перш за все, входило вирішення всіх організаційних питань щодо відкриття нових установ, які повинні були вступити в дію з 11.12.1719 р. Камер-колегії було надано дозвіл відсунути строк початку діяльності на рік. Саме тоді Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение и регламент Камер-коллегии". Розглядаючи положення цього акту, можна уявити законодавчу діяльність щодо фінансових взаємовідносин між державою та господарськими суб'єктами.

Регламент від 1719 p., що складався з 26 пунктів, як і більшість указів та актів того часу, був не досить чітким та систематизованим. Так, 12 пунктів містять загальні роздуми про завдання та функції колегії, 9 - визначають її внутрішні порядки, 5 пунктів регулюють її взаємовідносини з іншими державними установами. Аналізуючи зміст цих пунктів, можна стверджувати, що Петро І, сам того не уявляючи, створив установу нового типу. Він поставив перед Камер-колегією такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Петра І не задовольняли тільки функції спостереження за надходженнями державних доходів. Він зробив наголос на тому, що чим активніше Камер-колегія буде опікуватись розвитком державного господарства, тим енергійніше вона буде розширювати ті загальні вказівки, якими обмежене коло її завдань в Регламенті, тим точніше будуть реалізовуватися задуми та сподівання законодавця.

У державі був проведений новий адміністративний поділ. На чолі кожної з восьми російських губерній стояв губернатор, що мав адміністративну, поліцейську, судову і фінансову владу. В 1719 р. Петро І поділив країну на 11 губерній і 50 провінцій. У свою чергу провінції, які очолювали воєводи, були поділені на повіти. В 1719 р. у провінціях при воєводах запроваджено посаду рентмістра або казначея, який підпорядковувався Штабс-колегії. Рентмістер приймав всі надходження, які зберігав у земській казні, та видавав по асигновках. При цьому рентарія (казначейство) знаходилась при губернській канцелярії, а до столиці гроші надходили до головної казенної палати, звідки розподілялись через центральне управління.

Отже, Камер-колегія, що забезпечувала розвиток економічних сил країни, мала безпосереднє відношення до управління державними зборами. За поставленими завданнями (а не способами управління) вона являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів Враховуючи завдання, покладені на Камер-колегію (економічний розвиток країни, ефективний збір державних доходів та пошук нових їх джерел), дуже важливо було всіляко підтримувати таку установу. В цьому випадку слід було зберігати принцип розподілу відомств, який проголошено при заснуванні всієї колегіальної системи. Тобто, з одного боку, необхідно було позбавити Камер-колегію від справ, що не мають по суті прямого відношення до її завдань, а з іншого -надати більше прав щодо управління фінансами, частина яких ще залишалася в компетенції інших установ, непідпорядкованих Камер-колегії. Однак саме в цьому напряму було зроблено значно менше, ніж очікувалось.

Головним джерелом наповнення казни було обкладення населення прямими зборами та різного роду податками. За Петра І вони досягай значних розмірів - 30-40%. Це прямі, непрямі звичайні та надзвичайні податки, борошномельний і трубний, з ласощів і приправ, з судів і лавок, бань і обрядовий, існував навіть податок з бороди. Непрямі податки забезпечували до 40% доходної частини казни. Поряд з непрямими зборами широко застосовувались і прямі податки: рекрутський, драгунський, корабельний тощо. Одним з джерел поповнення бюджету було монопольне право на карбування монет. Велике значення для поповнення бюджету мала заміна Петром І подвірного подушним обкладенням податного населення. Подушний податок сплачувало все чоловіче населення країни, крім духовенства та осіб, що перебували на державній службі. Розмір податку визначався сумою, необхідною для утримання армії і флоту.

Уведення нової податкової системи було пов'язано з реформуванням армії, що передбачало створення нової регулярної армії, а також ліквідацію колишньої системи комплектування і забезпечення військ.

У 1714 р. обер-фіскал Нестеров запропонував обкладати податтю всіх селян і посадських людей імперії не з двору, а з душі або сім'ї. А оскільки подушний податок більш зрівняльний і народу його

легше сплачувати, за "поголовщину" висловився і Петро І, який видав відповідний указ сенату.

Принципи нової податкової системи було викладено в Указі від 26 листопада 1718 р.

Складовими цієї реформи були: перепис населення, перевірка поданих списків ("казок") населення, розкладка і розміщення полків по губерніях.

Докладний указ про перепис видано 22 січня 1719 р. Відповідно до цього указу переписом охоплювалися всі основні категорії сільського населення країни. Під час перепису в "казки" (списки) заносилися дані про чоловіче населення, "від старого до самої останньої дитини", із зазначенням імені та віку кожного. Відповідальність за подання "казок" про поміщицьких селян покладалась на самих поміщиків, а за відсутності - на прикажчиків, старост або виборних селян. "Казки" про дворових і церковно-монастирських селян повинні були подаватися прикажчиками. За приховування душ від перепису прикажчикам, старостам і виборним селянам загрожувала страта.

На початку 1719 р. по губерніях розіслано близько 1000 примірників Указу про перепис. Цей перепис істотно відрізнявся від попередніх тим, що його об'єктом була "душа чоловічої статі".

Восени 1719 р. створено канцелярію переписних справ, що підпорядковувалася безпосередньо сенату. Однак справа з переписом просувалась дуже повільно, і, на вимогу Петра І, було вжито рішучих заходів. Так, на початку грудня 1719 р. 40 унтер-офіцерів і солдат було направлено до губерній з особливими повноваженнями спеціальних кур'єрів. Вони одержали право заарештовувати місцевих чиновників, які не справилися з переписом, і "тримати їх в канцеляріях у ланцюгах і в залізі скованих".

У грудні 1719 р. отримано дані про 4 млн. душ чоловічого населення. Однак уряд не довіряв цій інформації, тому що доповідні та доноси з місць свідчили про значне приховування душ. Влада певною мірою заохочувала "доносителів": за доноси на свого пана селянин міг розраховувати на грошову винагороду (5 рублів), а інколи й на "вольну". Сенат також ухвалив не карати за помилкові доноси, а винних у приховуванні душ при каятті прощали. Це принесло свої наслідки. Так, 1 січня 1722 р. стало відомо про 391 тис. прихованих душ чоловічої статі, а 6 лютого 1722 р. Зотов повідомив про облік 4,9 млн. душ чоловічої статі. Для того, щоб набрати необхідну для Петра І кількість душ (5 млн.), було запропоновано включити до числа платників "старих, калік і дурнів". Отримавши необхідні 5 млн. душ, Петро І приступив до чергового етапу реформи - перевірки даних перепису 1719-1721 pp. і уточнення так званого "подушного числа" - контингенту платників податку.

Це складе завдання було доручено спеціальним військовим ревізорам, ретельно відібраним сенатом та самим Петром І. 5 лютого 1722 р. сенат затвердив спеціальну інструкцію ревізорам.

У губернських містах ревізори засновували "головні канцелярії свідчення душ чоловічої статі". Місцева влада фактично їм підпорядковувалась. У вересні 1722 р. до Слобідської України, Азовської та Київської губерній уперше було направлено ревізорів яким доручалося "провести поголовний перепис малоросів", які мешкали, як вважав імператор, уже на території Росії.

На другому етапі податкової реформи було задіяно велику кількість військових офіцерів, і армія фактично залишалася без офіцерського складу. Для уточнення даних перепису було задіяно 45 відсотків особового офіцерського складу російської армії.

Провівши велику ревізійну роботу, уряд Російської імперії одержав такі дані: з 8,2 млн. душ чоловічої статі, що становило населення імперії, подушним податком обкладалося щонайменше 5,8 млн. душ або 71 відсоток. Таким чином, майже .3/4 чоловічого населення імперії було охоплено системою подушної податі у результаті здійснення податної реформи, що надавало цьому заходу важливого історичного значення.

За проектом, підготовленим Військовою колегією, в 1720 р., витрати на кавалериста становили 40 рублів, піхотинця — 28,5 рубля. Загальні ж витрати на сухопутні сили сягали 4 млн. рублів. У міру уточнення кількості душ чоловічої статі змінювався і розмір подушного податку. З 1 рубля в 1728 р. його було знижено до 70 копійок у 1725 р.

Подушний податок сплачувало все чоловіче населення держави, крім дворян, духовенства і державних службовців. Упродовж майже ста років подушна подать була основним прямим податком у Росії і становила близько 50 відсотків від усіх прибутків бюджету держави. В Україні подушне було поширене в другій половині XVIII століття.

Цікавим є той факт, що полковий командир мав наглядати за збором подушної податі, надходженням і розподілом отриманих грошей на полкові потреби.

Таким чином, військові брали участь у роботі фінансово-податного апарату на всіх етапах - від збору подушної податі до її розподілу.

Передача грошей здійснювалась привселюдно, у присутності всіх офіцерів полку. Отримані суми вносилися до прибуткової полкової книги. Частина грошей спрямовувалась до Військової колегії (на медикаменти, зброю, сукно тощо). Решта коштів, що залишалася у полковій касі, призначалася для купівлі коней, 3 овіанту, полкових припасів тощо і, витрачалася лише з відома офіцерів полку.

Щодо інструкцій, створених під час податної реформи, слід зазначити, що система оподаткування по душах мала дещо поліцейські риси. Це виражалося в тому, що прикріплення платників по місця, де їх було занесено до реєстру подушного окладу, обмежувало їх пересування, посилювало владу місцевої адміністрації та поміщиків над ними.

З уведенням подушної податі зросла роль паспортної системи. Документи, що фіксували міграцію селян, з'явилися ще в допетровські часи. Однак за часів подвірного обкладання паспортна система не була обов'язковою і загальною. На початку XVIII ст. новий паспортний режим став реальністю з уведенням подушної податі та посиленням загальних поліцейських засад.

З впровадженням податної реформи створено нову систему утримання та розміщення армії, що мала три особливості. По-перше, вона була розрахована на мирний період і передбачала утримання армії (при збереженні її боєздатності) тривалий час. По-друге, нова система утримання армії становила єдине ціле з податною системою. По-третє, розміщення полків серед населення, яке сплачувало податок на їх утримання, давало змогу військовим контролювати ситуацію на місцях, ефективно стягувати недоїмки, боротися з утечею, придушувати бунти. Створення паспортної системи, що стало можливим завдяки введенню подушного перепису, давало змогу вести нагляд за міграцією населення і регулювати її відповідно до інтересів держави.

Внаслідок реформ істотних змін зазнала вся система прямих податків. Найважливішою рисою нового оподаткування стало те, що було введено єдиний грошовий податок, який замінив десятки дрібних подвірних зборів і повинностей. Подушна подать у розмірі 70 копійок стягувалась понад 70 років. Введення постійного прямого податку дало змогу стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані. Завдяки системі збору податків оподаткування стало більш гнучким і оперативним. У цілому податна реформа була небаченою за масштабами і суворістю перевірки всього населення країни.

Усе це й зумовило збереження подушної системи протягом півторавікового періоду після смерті її засновника. У ХІХ ст. з розвитком непрямого обкладання частка подушної податі зменшилася. У 1776 р. від подушної податі було звільнено купців, а у 1863 р. - цехових ремісників і міщан. На європейській території Росії, у тому числі й в Україні, подушну подать було скасовано у 1887 р., а у Сибіру в 1899 р.

У 1700-1704 pp. проведена реформа монетного двору, передбачалось карбування золотої, срібної і мідних монет. В основу реформи був покладений десятинний принцип: рубель, гривенна, копійка. Головними грошовими одиницями стали: мідна копійка для дрібної торгівлі, срібний рубль для крупних торгових операцій Карбування монет стало монополією держави. Петро І заборонив вивіз за кордон золота та срібла.



Заснування Камер-колегії не вирішило питань управління фінансами, адже вона розглядала безліч справ, до яких не мала прямого відношення, що негативно позначалося на її діяльності.

23.06.1731 р. був виданий новий Регламент камер-колегії, що регулював її діяльність, аж до ліквідації в 1785 р. Цей Регламент мав досить суттєві відмінності від першого, що виявило більш серйозне ставлення уряду до фінансових справ держави.