Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)

5.3. Казенні палати - губернські фінансові органи

Прийняття нового Регламенту в 1731 р. стало визначною подією в історії фінансового управління Росії XVIII ст., яка знаменувала відмову уряду від намірів зосередити державне управління фінансами У межах окремої самостійної установи. Так, за Регламентом з кола обов'язків нової Камер-колегії було скасовано найважливіше завдання "управляти". Проте і за новим Регламентом Камер-колегія веде свої справи не належним чином, незважаючи на те, що має чітко визначені способи їх вирішення.

Все це вказувало на необхідність зміни існуючої системи фінансового управління в державі. 30.03.1764 р. Катерина II призначає президентом Камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А. Куракіна. З цього приводу вона видає Указ щодо завдань фінансового управління взагалі та Камер-колегії окремо. Катерина II,

ґрунтуючись на першому петровському регламенті, ставить перед колегією важливі та масштабні завдання.

Президент Камер-колегії був звільнений від поточних спряв по колегії та отримав дозвіл докладати щодо стану справ безпосередньо імператриці. Усі поточні справи повинні були вестись конторою при Камер-колегії, а для неї самої зберігалась можливість займатися більш важливими справами. Тільки тепер існуюча колегія отримала завдання колишньої контори, а повноваження колишньої колегії були передані її президенту.

Більше яких-небудь суттєвих кроків у галузі реформування фінансової діяльності зроблено не було. Крім формального визнання з боку вищого керівництва, Камер-колегія отримала тільки деяке збільшення штатів відповідно до Указу від 15.12.1763 р., який передбачав збільшення штатів усіх урядових установ.

З 1764 р. виконувати обов'язки державного скарбника доручено генерал-прокурору князю А.А. В'яземському, але офіційно такої посади в Росії не існувало. У 1771 р. за наказом імператриці Катерини II А.А. В'яземському було доручено скласти окладну по всій державі книгу, для чого зі всіх відомств у 1-й департамент Урядового сенату надійшла інформації щодо державних доходів і видатків, аз 1773 р. ці відомості були передані до особливої Експедиції про державні доходи, яка була заснована для цих цілей при урядовому Сенаті.

За час правління Катерини II в цілому видаткова частина бюджету збільшилась більш ніж у 4,5 рази (з 17 млн. до 78 млн руб.). Структура видатків була така: 88% - видатки на армію і державний апарат, 11% - на утримання двору, 1% - на освіту, охорону здоров'я, благодійність. Доходна частина була побудована таким чином, що більше третини надходило як подушна подать, 40% складали непрямі податки і промислові збори. Серед них питний податок складав 28% доходів бюджету. Дефіцит державного бюджету складав 200 млн. руб-Для наповнення казни у 1769 р в Росії вперше був здійснений випуск асигнацій. Уряд також вдався до зовнішніх позик. Першими закордонними кредиторами були голландські та генуезькі банкіри (1769 р.). До кінця століття сума зовнішніх позик складала понад половини державного боргу держави.

Реформа фінансового управління все ж була проведена, але значно пізніше і не як самостійна реформа, а як наслідок реформи обласного управління. З останньою була пов'язана ліквідація Камер-колегії, яка проіснувала до 01.01.1785 р.

Для вищого управління фінансовими справами передбачалось заснувати особливий орган, створивши не нову колегіальну установу, а вірити управління державними фінансами одній особі, на принципово нових засадах. Таким чином, у процес управління вводився новий на ті часи міністеріальний початок. Для управління усіма справами, що раніше були у компетенції Камер-колегії, в губернських містах створено казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, що надходили до казни, в кожному обласному місті впроваджено посаду як скарбник.

Казенні палати в царській Росії - це губернські фінансові органи, які створені в 1775 р. Початково їх функцією було "казенне управління" в губернії: збір даних про чисельність населення, управління соляними та питними опікунами, облік надходжень доходів. У подальшому за казенними палатами залишились тільки фінансові функції: нагляд за своєчасним надходженням доходів до бюджету та витрачанням коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії, складання відомостей доходів і видатків, ревізія звітності. Казенні палати проводили торги на казенні підряди і постачання, переводили окремі особи з одного податного стану до іншого. При казенних палатах знаходились податні інспектори і податна присутність. У підпорядкуванні казенних палат знаходились губернські та повітові казначейства. Наприклад, в 1782 р. створено казенні палати Чернігівської та Новгород-Северської губернії. У 1796 р. у зв'язку зі створенням Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 р. називалась Малоросійською. Палата здійснювала облік усіх доходів і видатків державних установ губернії та звітність по них, перепис населення для стягнення подушних зборів, облік податкових об'єктів, контроль за стягненням податків. У цьому ж році було створено Чернігівське губернське казначейство та 8 повітових казначейств: Березнянське, Борознянське, Городянське, Козелецьке, Ніжинське, Новгород-Сіверське, Остерське, Чернігівське.

В офіційному акті "Учреждения о губерниях" казенна палата була представлена як департамент, що виконує функції Камер-колегії і Ревізіон-колегії та наступні обов'язки:

а) збір доходів як у повному обсягу, так і у певний час;

б) доставка зібраних доходів до пунктів призначення;

в) складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії, при цьому наведена інформація повинна бути точною;

г) доведення усіх відомостей про доходи та витрати до відома державного казначейства.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувались будь-які додаткові, а значить заборонені, збори. У випадку фіксування подібних порушень казенна палата була зобов'язана подати скаргу у відповідні судові органи.

Повітові казначеї, на підставі вказівок, частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину надсилали до Комісаріату та Адміралтейства. Суми, що залишалися після проведення цих операцій, поступали в казначейства на рахунки для залишкових cyм, які буди засновані в Петербурзі та Москві 04.08.1780 р., і в казначейства на рахунки для штатних сум, які були засновані там же 24.10.1780 р. Останні отримували у своє розпорядження гроші на всі витрати, визначені по штатах, за винятком тих сум, які вже пішли на фінансування місцевої адміністрації. З казначейства для залишкових сум фінансувалися або нові, нещодавно встановлені витрати, або понадштатні надзвичайні витрати. В обох випадках гроші виділялися тільки на підставі іменних указів.

Новий устрій безперечно привніс деякий порядок у діловодство та звітність. Але впорядкування рахівництва ще не означало покращання фінансового стану країни в цілому та фінансового господарства окремо. Обласна реформа, незважаючи на її історичне значення (наблизила суд та управління до населення, відродила у провінції самоуправління, сприяла тому, що більше третини усіх державних доходів витрачалися саме на місцях, тоді як на початку правління Катерини II там не витрачалося й 5 % доходно!" частини бюджету), коштувала дуже дорого. Сенат розрахував, що на створення та обслуговування нових установ, навіть за умови ліквідації колегії, щорічно потрібно витрачати на 2,5 млн. руб. більше, ніж витрачалося раніше. А це складало не менше 12-15% доходу бюджету на той час, коли ця реформа тільки впроваджувалася.

Великі витрати стали відчутними майже з перших кроків - грошей на створення нових установ не вистачало. Між тим підтримувалась думка, що фінансовий стан країни, якщо не гарний, то досить задовільний. Це було можливим за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Однак реально існуючий стан справ призвів невдовзі до паралічу усіх заходів, що приймалися в галузі фінансового управління. Наслідком цього стало те, що при кращому, ніж раніше, устрої фінансового управління Катерина II мала гірші, ніж раніше, фінанси.

Сфера управління державними фінансами гостро вимагала певних змін, які відбулися, тільки за часів правління імператора Павла. Проте фінансові розпорядження цієї епохи були вкрай невизначені, що було притаманно взагалі усім наказам впродовж 1797-1801 років.

У 1797 р. при царюванні імператора Павла в Росії була офіційно введена посада державного скарбника, на яку призначено А.І. Васильєва. Під час перебування на цій посаді він упорядкував систему складання кошторису доходів, видатків і звітів по казначейству, а також систему бухгалтерського обліку. Таким чином, фінансове управління в країні, як і раніше, здійснювалось казенними палатами, але тепер під наглядом державного скарбника, посада якого прирівнювалась імператором Павлом до посади міністра фінансів.

08.09.1802 р. прийнято знаменитий Указ про заснування міністерств, що започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії.

Так, у 1802 р. колегії, які ще за петровських часів були головним органом виконавчої влади, були замінені міністерствами. Було засновано вісім міністерств: військово-сухопутних сил, військово-морських сил, закордонних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції і народної освіти. Також у 1802 р. було реформовано Сенат, який став вищим судовим і контролюючим органом у системі державного управління. Його участь у законодавчій діяльності полягала у тому, що він одержав право "подання" імператору проектів з перегляду застарілих законів.

Одночасно з посадою державного скарбника була заснована посада міністра фінансів, що привело до суттєвого перерозподілу обов'язків у фінансовій сфері. До міністра фінансів фактично перейшли усі функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей визнавався як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значущість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст - викривлений.