Булгакова C.O. Казначейська система виконання бюджету (2000)

5.4. Департамент державного казначейства Росії

Економічна ситуація, яка склалась на початку XIX ст., за даними Міністерства фінансів, була наступною: "Ціни товарів сильно підвищились, майнові відносини втратили міць, кредитні операції

вкрай затруднились, виробнича діяльність набула спекулятивного характеру; все господарство потрясло в своїх основах". Великі збитки несла в той час Державна казна, яка отримувала прибутки знеціненими асигнаціями.

Інфляційний процес у Росії знецінював грошові кошти заможних верств. Так, дохід у 100 000 рубльових асигнацій, одержаний в кінці XVIII ст., мав реальну цінність на початку 1810р. тільки на суму 50 000 руб. сріблом, у липні 1810 р. - ЗО 000, у грудні 1810 р. - не більше 25 000 руб.

Знецінення асигнацій робило невигідним надання кредитів внаслідок зниження курсу асигнацій зменшилась реальна сума заборгованості по позиках, кредитор одержував від боржника ще більш знецінені паперові гроші. Перший ніс великі витрати, в той час як для позичальників, у ролі яких часто виступали дворяни, це було вигідно. З цієї причини для даного періоду характерне різке скорочення кредитних відносин. Заснування акціонерних товариств було дуже небезпечною справою - зниження курсу асигнацій могло призвести до зменшення реальної цінності акціонерного капіталу. Таким чином, інфляційний грошовий обіг стримував розвиток капіталістичних відносин, торгівлі, кредиту.

За цих умов уряд прийняв відповідні заходи для стабілізації грошового обігу, в основу яких був покладений знаменитий "План фінансів", підготовлений в 1809 р. відомими державними діячами тих часів М.М. Сперанським за підтримки графа, адмірала і професора Н.С. Мордвинова.

За "Планом фінансів" передбачалось провести грошову реформу шляхом вилучення і знищення всіх раніше випущених асигнацій, а також заснувати новий емісійний банк з достатнім запасом срібла для забезпечення банкнот, які планували випустити в обіг. Зокрема передбачалось покращати організацію монетної системи Росії. її основою повинен був стати срібний рубль. Із положень "Плану фінансів" випливало що, Сперанський негативно ставився до нерозмінних паперових грошей і вважав за потрібне ліквідувати їх обіг у країні.

Після довгих вагань уряд почав втілювати деякі положення "Плану фінансів". Ідеї М.М. Сперанського частково мали відображення в Маніфесті від 2 лютого 1810 р., відповідно до якого всі випущені асигнації оголошувались боргом держави, забезпеченим усім багатством Російської Імперії. У Маніфесті було заявлено про припинення подальшого випуску асигнацій і про рішення погасити вказаний борг, для якого передбачалось запровадити внутрішню позику. В тому ж Маніфесті уряд оголосив про збільшення податків з метою збільшення прибутків державного бюджету.

Для поступового погашення урядового боргу з асигнацій Мініфестом від 27 травня 1810 р. було оголошено про випуск внутрішньої облігаційної позики на 100 млн. асигнованих рублів.

Номінальний прибуток з позики був визначений в розмірі 6% річних.

Облігації випускались вартістю від 1000 асигнаційних рублів і вище, терміном на 7 років срібними рублями або золотом по курсу срібної монети. Виплата прибутку з облігації, їх викуп повинні були проводитись Державною комісією погашення боргів, створеною в тому ж році за пропозицією М.М. Сперанського.

Однак ця перша в історії внутрішнього державного кредиту Російської держави облігаційна позика була реалізована всього лише на 3,2 млн. руб. Фактично це означало провал позики. В чому ж крилась причина неуспішної облігаційної позики?

Безуспішність позики пояснюється передусім дефіцитом у країні вільних грошових капіталів. Адже саме вони стали найважливішою передумовою розміщення довгострокових облігацій.

Зокрема для заможних верств населення купівля боргових зобов'язань держави була справою незвичною. Вони віддавали перевагу розміщенню заощаджень до запитання у казенні банки. Це було значно зручніше для населення, ніж купівля облігацій: банки платили на заощадженні досить великий процент (5 % річних) і повертали збереження за першою вимогою вкладника. Ощадні білети державних кредитних установ були в обігу майже як гроші, а облігації такої якості не мали. Облігації можна було реалізовувати за біржовою ціною.

У державні кредитні установи надходили великі суми вільних грошових коштів здебільшого короткотермінового характеру. Цей процес посилився за тих часів, коли в країні завдяки надмірній емісії асигнацій значно збільшилась кількість грошових знаків. Накопичені кошти банки розміщували в іпотечні позики дворянам, а також передавали в довготермінову позику (з розрахунку 6% річних) Державному казначейству. В свою чергу на казначейство покладалось зобов'язання постачати кредитні установи грошовими коштами на випадок вимоги вкладником своїх коштів (наприкінці 50-х і 60-х років масовий відбір заощаджень із казенних банків обумовив різкий розвиток облігаційних позик).

Таким чином, у Російській імперії вищезазначені загальноекономічні причини привели до розвитку особливого виду державного кредиту, який полягав у постійних запозиченнях із казенних банків кредитних ресурсів, що надходили як заощадження від осіб та установ. Кредит, який виник при Катерині II і який відігравав тоді

досить скромну роль в структурі державного боргу, за часи правління Олександра І набув значного розвитку.

Уряд охоче пішов на здійснення даних операцій. По-перше вони давали змогу позичати у держави дуже великі суми без зобов'язань їх повернення у певний термін. По-друге, в межах даних сум зникла необхідність випуску облігацій, для яких, як правило, була притаманна терміновість погашення. По-третє, уряд, одержуючи позичкові кошти на свій розсуд встановлював плату за користування ними. Зазвичай розмір цієї плати був невисокий. Якби держава застосовувала облігаційну форму позики, то ринок капіталів міг би не прийняти облігації (а в 1809-1810 роках так і сталось) чи через дефіцит капіталу довготермінового характеру, чи через низький обіцяний прибуток з облігацій. В останньому випадку курс облігацій і прибуток від їх реалізації були б низькі, що робило б позику не вигідною для казначейства. Адже погашення облігацій держава повинна була здійснювати за номіналом, а не за їх фактичною ціною в день першого продажу. По-четверте, запозичення кредитних ресурсів із іноземних банків також приваблювало уряд швидкістю здійснення даної операції на відміну від випуску і розміщення облігацій, що потребувало багато часу (до того ж це мало проблематичний кінцевий результат).

Відсутність на ринку вільних капіталів довготермінового характеру, легкість запозичення казною заощаджень із казенних банків, зростання дефіцитності бюджету - все це зумовило провал грошової і кредитної реформи М.М. Сперанського, невдачу переходу до облігаційної форми позики.

На фінансовий стан Росії на початку XIX ст. дуже вплинула Вітчизняна війна 1812 p., яка спричинила великі матеріальні та людські втрати - понад 100 тис. чоловік було вбито і поранено. Пожежа Москви знищила майже все місто, постраждало безліч інших міст, сіл, промислових підприємств. До того ж Наполеон буквально завалив Росію фальшивими грішми. До 1814 р. курс асигнацій досяг найнижчої позначки: за один паперовий рубль давали 20 копійок сріблом. Сума випущених облігацій досягла астрономічних цифр, У 1818 р. вона сягала 863 млн. руб. Протягом перших десятиріч ХІХ століття курс асигнацій постійно коливався, навіть у різних районах країни він помітно відрізнявся.

Війна вимагала величезних матеріальних і грошових витрат, і уряд був не в змозі завершити реформи. Ідеї М.М. Сперанського були забуті. Політика уряду в галузі фінансів, державного кредиту і грошового обігу набула іншого напрямку.

Незважаючи на те, що починаючи з 1823 р. уряд відмовився від дифляційної політики, курс асигнаційного рубля в наступні роки дещо підвищився по відношенню до срібного рубля. Припинення знецінення асигнаційного рубля пояснювалось створеними економічними умовами в країні. Після Вітчизняної війни 1812 р. посилився процес становлення капіталістичних відносин, які розвивались в умовах розкладу феодального господарства. Розширилось виробництво товарів, для яких вимагалась велика кількість грошей. Зі зростанням потреб в обігових коштах і платежу спостерігався процес скорочення надмірної маси паперових знаків, що підвищило їх курс. Вилучення асигнацій, проведене в 1818-1822 роках, а також необхідність в обігових коштах і платежу зумовило появу в обігу золотої і срібної монети, яка тривалий час знаходилась як скарб у

населення.

Після А.І. Васильєва посаду державного казначея займав, Ф.Ф. Голубцов, а потім Д. Гур'єв, який ставив за мету збільшення коштів державного казначейства. Він розробив і впровадив ряд заходів щодо поліпшення управління фінансами. Так, за пропозицією Д. Гур'єва імператор Олександр І видав Указ від 2 лютого 1821 р. про створення Департаменту державного казначейства в складі; Міністерства фінансів, який замістив Експедицію про державні доходи. Департамент державного казначейства складався з 14 відділень, які були поділені на:

1. Розпорядчі, що відали всіма справами прийому, збереження доходів та обернення їх на видатки;

2. Облікові, що рахували обороти по доходах і видатках Головного і губернського казначейств, а також здійснювали перевірку всіх їхніх рахунків.

Основними завданнями Департаменту державного казначейства були: контроль за надходженням та витратами усіх казначейств здійснення головного рахівництва усіх надходжень та витрат держави.

Саме з цього періоду і почалося становлення системи Державного казначейства, яка згодом набула державної значущості.

У 1822 р. у Санкт-Петербурзі створено Головне казначейство Росії, до функцій якого входило прийом, зберігання та видача коштів на видатки по всіх видах державного управління, а також облік цих коштів. Крім цього, Головне казначейство сплачувало видатки імператорського двору і міністерств, пенсії і надавало фінансову допомогу мешканцям столиці.

Головне казначейство складалося з:

- правління (управляючий і 4 представники Міністерств фінансів);

- 5 відділень: касового, бухгалтерії, контрольного, контрольно-приходного, контрольно-видаткового і контрольно-обігового;

- канцелярії, яка займалася оформленням документів листуванням, кадровою політикою.

До Головного казначейства надходили залишки від видатків усіх установ, штатні та випадкові доходи, кредитна допомога і зворотні капітали, а фінансування спрямовувалось на покриття видатків на утримання центральних установ і виплати усіляких допомог із бюджету фізичним особам. Отже, зі створенням Департаменту державного казначейства посада головного скарбника була ліквідована, а Департамент підпорядковано міністру фінансів.

Одночасно з Головним казначейством були засновані повітові та губернські казначейства.

Новий Департамент з метою поліпшення виконання запроваджених кошторисів по касових видатках з 1823 по 1824 р застосовував порядок видачі сум безпосередньо з казначейств, що були розташовані за місцезнаходженням розпорядника управлінь, військових частин. Це нововведення дало змогу ліквідувати існуючу систему пересилки грошей із повітових казначейств у Головне і навпаки.

Крім цього, нововведення відбулися і в звітності. Так, відповідно до нових правил, затверджених у 1830 р., Департамент державного казначейства повинен був надавати державному контролеру не пізніше 3-го числа наступного місяця звітного періоду "генеральний звіт" щодо надходження загальних державних доходів і здійснення видатків по всіх касах імперії, а також окремі звіти власних оборотів, наприклад, звіт щодо витрат через воєнні обставини, за винятком сум державного казначейства за кордоном. Для таких сум існували особливі правила звітності.

У 1837 р. казначейства отримали затверджену імператором інструкцію, що детально регламентувала їхню діяльність: предмет, повноваження, порядок прийому платежів, видачі та зберігання коштів, ведення звітності. Очолювали казначейства відповідного рівня казначеї, які були підпорядковані безпосередньо казенній палаті як органу Міністерства фінансів. Призначення на посаду казначея залежало від рішення казенної палати. Казначеї тримали печатку і ключі казначейств, а також відповідали за збереження ввірених їм сум. З казначеїв брали заставу і підписку про те, що без дозволу

Казенної палати вони (та їх родичі) не будуть відчужувати майно, що їм належить, або давати гроші під проценти.

Повноваження повітових і губернських казначейств були досить широкими і передбачали:

1.Збір державних доходів, їх зберігання, здійснення платежів і перерахування грошових сум з одного казначейства в друге або в Державний банк;

2. Прийом, зберігання і використання спеціальних коштів і депозитів урядових установ.

3. Продаж гербового паперу, марок, бланків, бандеролей, свідоцтв і патентів по акцизних зборах.

4. Видачу свідоцтв на право торгівлі та промислів, білетів на торгові та промислові заклади і паспортів міщанам.

5. Прийом та тимчасове зберігання сум суспільних установ і посадових осіб, а також переказ (за рішенням Міністра фінансів) приватних грошових сум з одного міста в інше.

6. Облік по всіх видах доходів і видатків з наданням звітів Казенній палаті та установі Державного контролю.

Проте створений Департамент державного казначейства не мав змоги вирішити усі питання управління державними фінансами, що призвело до величезної кількості скарг з боку купців, селянства та інших верств населення. Тому, незважаючи на опір більшості дворян, зацікавлених в інфляції, Російський уряд прийняв рішення про корінне упорядкування грошового обігу в країні.

У 1839 р. Є.Ф. Канарін, тодішній міністр фінансів, провів грошову реформу, яка мала на меті введення нових принципів організації грошового обігу, вилучення з обігу знецінених державних асигнацій. Вона почалась з прийняття 1 липня 1839 р. Маніфесту "Про упорядкування грошової системи", відповідно до якого в Росії з 1 січня 1840 р. всі угоди повинні були укладатись тільки на срібло. Головним платіжним чинником був встановлений срібний рубль з вмістом чистого срібла в 4 золотники 21 частку. Державним асигнаціям відводилась роль тільки допоміжного грошового знаку. Вони повинні були прийматись за постійним і незмінним курсом. Цей курс був близький біржовому на день прийняття Маніфесту і складав 3 рублі 50 копійок асигнаціями за один срібний рубль. Надходження грошей до казни і видача з неї повинні були визначатись у срібних рублях. Однак самі платежі могли відбуватись або в дзвінкій монеті, або в асигнаціях. Таким чином, грошова реформа фіксувала фактичний рівень знецінення асигнаційного рубля і по суті була

проведена шляхом девальвації асигнаційного рубля, який був прирівняний до одної третини срібного рубля.

Одночасно з Маніфестом опубліковано Указ від 1 липня 1839р. "Про запровадження Депозитної каси срібної монети при Державно комерційному Банку".

Депозитна каса приймала на збереження заощадження срібною монетою: видавала натомість депозитні білети на відповідні суми. Указ від 1 липня 1839 р. оголосив білети Депозитної каси Законним платіжним засобом. їм було присвоєно право обігу по всій території" країни нарівні зі срібною монетою. Вони могли використовуватись у всіх платежах у казну і з неї, під час виконання операцій кредитними установами, приватними особами.

За допомогою депозитних білетів, на 100% забезпечених сріблом і розмінних на нього, уряд прагнув закріпити довіру народу до стійких паперових знаків. Це повинно було забезпечити наступне запровадження в обіг нових паперових знаків - кредитних білетів, тільки частково покритих металом; останніми пропонувалось замінити асигнації.

За свідченням учасників грошової реформи, депозитні білети користувались популярністю серед населення. їх охоче приймали приватні особи під час виконання різного роду операцій. Депозитну касу буквально атаковували бажаючі здати срібло і золото і одержати в обмін "депозитки". Ажіотаж особливо зріс, коли по Петербургу рознісся слух, що срібні рублі зовсім втратять цінність і під час розрахунків будуть прийматись тільки депозитні білети і дрібна депозитна монета.

З прийняттям Указу від 1 липня 1839 р. грошова реформа ще не була завершена. Депозитні білети випускались в обіг в тій же сумі, в якій накопичувався, в касі фонд срібла і золота. Подібне обмеження емісії не дозволило довести випуск депозитних білетів до розмірів достатніх для задоволення вимог внутрішнього ринку в обігових коштах та платежах і, відповідно, вилучення з обігу знецінених асигнацій. Уряд не мав можливості використовувати випуск депозитних білетів з метою збільшення прибутків Державного казначейства. Для цього необхідні були інші принципи емісії.

Реформи 1839-1843 pp. показали, що уряд Миколи І намагався одночасно вирішити дві важко сумісні задачі: упорядковувати грошовий обіг і максимально використати емісію паперових грошових знаків на користь Державного казначейства. Введенна з 1843 р. система монометалізму з обігом розмінних паперових грошових знаків, забезпечених металом, сприяла зміцненню грошовою системи в Росії. Це відповідало інтересам буржуазії, що розвивалась, і яка була зацікавлена у твердій валюті. Грошова реформа стала імпульсом швидкого розвитку товарно-грошових стосунків у країні.